V SA/Wa 2126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie kary pieniężnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] (dalej: WITD) z [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 13 stycznia 2010 r. D. W. wystąpił do WITD o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej w całości lub w możliwie największej części. W uzasadnieniu opisał swoją sytuację osobistą i majątkową oraz podniósł, iż uiszczenie całości kary może spowodować uszczerbek dla jego rodziny. Decyzją z [...] lutego 2010 r. o numerze [...]– powołując w podstawie prawnej przepisy art. 104 i 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. – WITD umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku o umorzenie należności pieniężnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 8 lutego 2010 r. wnioskodawca wpłacił na rachunek bankowy Inspektoratu całą dłużną należność w wysokości 8.700 zł, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu z 25 lutego 2010 r. D. W. wniósł o uchylenie decyzji WITD oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Skarżący podniósł, iż decyzją z [...] stycznia 2010 r. WITD nałożył na niego karę pieniężną, decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, zaś w pouczeniu decyzji zawarto informację, iż wniesienie odwołania nie zwalnia z uiszczenia kary pieniężnej w terminie 21 dni. Wskazał jednocześnie, iż z uwagi na powyższe zaciągnął pożyczkę u członków rodziny i zapłacił wymagana należność w całości, wnioskując następnie o jej umorzenie w całości lub w części. Zdaniem skarżącego organ błędnie umorzył postępowanie, bowiem uiszczenie kary nie skutkuje jego bezprzedmiotowością, zaś wniosek o umorzenie jest nadal zasadny. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2010 r. o numerze [...], GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zaaprobował w całości stanowisko WITD, zgodnie z którym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem orzeczona należność została uiszczona. GITD wskazał, iż zapłacenie kwoty, o której umorzenie strona wnosi, powoduje to, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego. Skoro zatem zobowiązanie publicznoprawne przestało istnieć to organ w ogóle nie powinien badać zasadności umorzenia należności pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. wniósł o uchylenie decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji WITD w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że zapłata kary pieniężnej powoduje bezprzedmiotowość postępowania; 2. art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż złożenie wniosku o umorzenie eliminuje rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej; 3. ewentualnie art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd co do konieczności zapłaty nałożonej kary pieniężnej pomimo wniosku o umorzenie tej należności w całości lub w części. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż zapłata kary pieniężnej nastąpiła w związku z nadaniem decyzji o jej nałożeniu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz obawą przed ewentualnym postępowaniem egzekucyjnym, co naraziłoby skarżącego – w jego opinii – na dodatkowe koszty oraz poważne konsekwencje prawne. Działanie polegające na jednoczesnym uiszczeniu należności oraz wnioskowaniem o jej całkowite bądź częściowe umorzenie było świadome i wynikało z pouczenia zawartego w decyzji WITD oraz przeświadczenia – wynikającego z konsultacji z pracownikami Inspektoratu – iż ewentualna decyzja o umorzeniu skutkowałaby obowiązkiem zwrotu umorzonej kwoty. Skarżący wskazał ponadto, iż po złożeniu wniosku o umorzenie otrzymał pisemne upomnienie z 3 lutego 2010 r., w którym wezwano go do zapłaty kary pieniężnej w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zarzucił przy tym, iż organ nie poinformował go w upomnieniu, iż zapłata należności uczyni jego wniosek o umorzenie bezprzedmiotowym. Również w piśmie z 4 lutego 2010 r., w którym organ wezwał go do przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do zbadania przesłanek umorzenia, nie zawarto informacji, iż aby jego wniosek został rozpoznany merytorycznie nie powinien wpłacać nałożonej kary pieniężnej. W ocenie skarżącego takie działanie organu wprowadziło go w błąd oraz stanowiło celowe nakłonienie go do uiszczenia należności, a jednocześnie uniemożliwiło mu dochodzenie swoich uprawnień. Zdaniem skarżącego wniosek o umorzeniu nie stał się bezprzedmiotowy, wobec czego organ naruszył prawo umarzając postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, która sprowadza się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowane decyzje naruszają prawo, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną decyzji WITD, utrzymaną w mocy decyzją GITD jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (vide: J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji omawianego przepisu. Również orzecznictwo w zakresie stosowania art. 105 § 1 k.p.a. jest ugruntowane i stoi na stanowisku, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: wyrok NSA z 21 września 2010 r.., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). W wyroku z 25 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 789/09, NSA podkreślił, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (vide: LEX nr 575950). Z kolei w wyroku NSA z 18 kwietnia 1995 r. o sygn. akt SA/Łd 2424/94 przyjęto, że z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Zwrócić należy również uwagę, iż zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (vide: J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 463; wyrok NSA z 16 stycznia 1992 r. o sygn. akt SA 1289/91, w którym stwierdzono, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony; vide: ONSA 1992, nr 1, poz. 17). W powyższym świetle stwierdzić należy, iż w kontrolowanej sprawie organy nieprawidłowo przyjęły, iż postępowanie z wniosku o umorzenie należności pieniężnej stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, iż wnioskujący o umorzenie dokonał zapłaty kwoty pieniężnej, której dotyczy żądanie wniosku. Zdaniem Sądu, takie stanowisko organów jest błędne. Jeszcze raz podkreślić należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Podnieść przy tym należy, iż przedmiotem tym jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Innymi słowy rzecz ujmując, sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego było żądanie umorzenia określonej należności pieniężnej w całości bądź w części. Uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem wynikało z określonych przepisów prawa materialnego. Odpowiednie regulacje prawne normowały również przesłanki, których spełnienie przez wnioskującego skutkować może umorzeniem należności. Zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż w sprawie przestał istnieć przedmiot postępowania, bowiem przedmiotem tym nie była należność pieniężna (ustalenie jej wysokości, żądanie jej zwrotu) lecz żądanie jej umorzenia. Podkreślić należy, iż postępowanie z wniosku o umorzenie jest postępowaniem odrębnym od tego, w którym nałożono na wnioskodawcę karę pieniężną, inny jest jego przedmiot, materialne podstawy rozstrzygnięć, inne są w końcu i skutki. Skoro strona dokonując zapłaty nie cofnęła wniosku o umorzenie, to organ winien zbadać czy zaistniały przesłanki i orzec w sprawie merytorycznie. Nawet jeśli organ uzna, iż uiszczenie kwoty ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o umorzenie, to mamy do czynienie z ewentualną bezzasadnością takiego wniosku, a nie z bezprzedmiotowością postępowania. Taka decyzja może jednak zapaść dopiero po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, co oznacza również zbadanie przez organ okoliczności związanych ze zgromadzeniem przez skarżącego żądanej kwoty pieniężnej. Wskazać bowiem należy, iż w odwołaniu z 25 lutego 2010 r. podkreślono, że na ten cel wnioskodawca zaciągnął pożyczkę u członków rodziny. Dodatkowo zwrócić uwagę trzeba, że wniosek o umorzenie zawiera alternatywne żądanie co do całości lub – pozostawionej do oceny i uznania organu – części orzeczonej kary pieniężnej. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż zapłata należności nastąpiła – jak podkreśla to skarżący – w związku z obawą skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Rację należy przyznać skarżącemu, iż w decyzji o nałożeniu kary pieniężnej poinformowano go, że jej zapłata ma nastąpić w terminie 21 dni, zaś ewentualne odwołanie się nie wstrzymuje tego obowiązku. Jednocześnie przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności, w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skoro skarżący z tego prawa skorzystał, a jednocześnie zastosował się do obowiązku wynikającego z decyzji zapadłej we wcześniejszym postępowaniu, to przyjęcie przez organ, że wykonanie takiego obowiązku czyni wniosek o umorzenie bezprzedmiotowym powodowałoby sytuację, w której uprawnienie strony miałoby charakter iluzoryczny. Zawsze bowiem wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej uniemożliwiałoby skorzystanie z prawa do żądania jej umorzenia. Zgodzić należy się w tym miejscu ze skarżącym, iż takie działanie może naruszać wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron, a co więcej narusza – w ocenie Sądu – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (choćby dla tej tylko przyczyny, by organ nie umorzył jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o umorzenie tej kary) może narazić stronę na dochodzenie należności w trybie postępowania egzekucyjnego i związane z nim skutki, nie tylko na gruncie finansowym ale również i osobistym. Dodatkowo Sąd zauważa, iż okoliczność uiszczenia określonego zobowiązania wobec budżetu państwa nie może powodować, że skarżący znalazłby się w gorszej sytuacji niż podmiot, który mimo ciążącego na nim obowiązku, takiego zobowiązania by nie uiścił. Sprzeciwia się temu zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazać należy, iż podobny pogląd na gruncie prawa podatkowego wyraził Sąd Najwyższy w wyrokach z 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95 i III ARN 51/95, OSNAPiUS 1996 nr 11, poz. 150 i poz. 151) oraz z 6 lutego 2002 r. (III RN 198/00, OSNP 2002 nr 14, poz. 322) wskazując, że wyegzekwowanie należności podatkowej z rachunku bankowego strony nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem jest umorzenie tej należności. Przy czym nie zmienia istoty sprawy okoliczność, czy należność jest wyegzekwowana, czy zapłacona przez podatnika. Wykonanie obowiązku podatkowego w tej sytuacji zależy od czynnika czasu – czy podatnik zapłaci podatek będąc do tego zobowiązany z mocy prawa, czy podatek zostanie ściągnięty w drodze egzekucji. Na koniec Sąd zauważa, iż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z powodu nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że wniosek o umorzenie uznano za zasadny czy niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu z uwzględnieniem zaprezentowanych powyżej wytycznych – w oparciu o obowiązujące w dacie złożenia wniosku przesłanki określone w art. 56 i 57 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 z 2009 r., poz. 1240 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, iż WITD poinformował stronę w piśmie z 4 lutego 2010 r. o możliwości umorzenia należności w całości lub w części, w przypadku jeśli zachodzi jedna z czterech, wskazanych przez organ przesłanek. Jednakże informacja ta nie odpowiada regulacjom ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Zwrócić uwagę należy, iż obecnie ustawodawca rozdziela przesłanki skutkujące możliwością całkowitego umorzenia (art. 56) i umorzenia w części (art. 57). Ponadto, do przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1, które w zakresie punktów od 1 do 4 zostały przywołane przez WITD w piśmie z 4 lutego 2010 r., dodano punkt 5, w myśl którego należności mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Z wyłuszczonych względów stwierdzić należało, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.