II GSK 1387/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2126/10 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2126/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie kary pieniężnej i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego – D. W. - 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie (WITD) z [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wnioskiem z [...] D. W. wystąpił do WITD o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej w całości lub w części. Przedstawiając swoją sytuację osobistą i majątkową wnioskodawca podniósł, iż uiszczenie całości kary może spowodować uszczerbek dla jego rodziny. Decyzją z [...], nr [...] na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. WITD umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość wobec wpłacenia przez wnioskodawcę całej należności w wysokości 8.700,00 zł na rachunek bankowy Inspektoratu w dniu 8 lutego 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. W. podniósł, iż decyzja z [...] WITD o nałożeniu kary pieniężnej otrzymała rygor natychmiastowej wykonalności, a zawarte w niej pouczenie obejmowało informację, iż wniesienie odwołania nie zwalnia z obowiązku uiszczenia kary pieniężnej w terminie 21 dni. Z tych względów zobowiązany zaciągnął pożyczkę u członków rodziny i zapłacił wymaganą należność w całości. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej stało się bezprzedmiotowe wobec uiszczenia tej należności. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego zobowiązanie publicznoprawne przestało istnieć, a zatem organ nie powinien badać zasadności umorzenia należności pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił organowi przede wszystkim naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że zapłata kary pieniężnej powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie umorzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. następuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. W tym zakresie Sąd wskazał, iż brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero bowiem wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Zdaniem Sądu I instancji organy błędnie przyjęły, iż postępowanie z wniosku o umorzenie należności pieniężnej stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, iż wnioskujący o umorzenie dokonał zapłaty należności. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego było żądanie umorzenia określonej należności pieniężnej w całości lub w części. Uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem wynikało ze stosownych przepisów prawa materialnego. Odpowiednie przepisy prawa przewidują przesłanki, których spełnienie przez wnioskodawcę może skutkować umorzeniem należności. Nie można zatem – w ocenie Sądu I instancji - przyjąć, iż w sprawie przestał istnieć przedmiot postępowania. Przedmiotem tym nie była bowiem należność pieniężna (ustalenie jej wysokości, żądanie jej zwrotu), lecz żądanie jej umorzenia. Skargą kasacyjną z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż zapłata w całości kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie jego bezzasadność, a w konsekwencji stwierdzenie, że nie istnieje podstawa umorzenia takiego postępowania, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istnieje bogate orzecznictwo w zakresie umarzania postępowań z tytułu zapłaty podatków, w którym przyjmuje się, iż w przypadku dobrowolnej zapłaty podatku w trakcie trwającego już postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia zobowiązania podatkowego nie występuje jego bezprzedmiotowość, a jedynie jego bezzasadność. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie należy jednak orzecznictwa w sprawach podatkowych na zasadzie analogii stosować w sprawach kar administracyjnych nakładanych z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Kary pieniężne nie są traktowane jak daniny publiczne i posiadają cechy odróżniające od podatków. Kary pieniężne stanowią swoistą represję (sankcję karną) z tytułu naruszenia niektórych wymagań określonych w odpowiednich ustawach. Dopiero po wymierzeniu kary można, z zasady już na podstawie innych przepisów, odroczyć termin zapłaty kary, wystąpić o jej umorzenie, rozłożenie na raty. Wskazując na wspomniane odrębności autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na potrzebę wypracowania dla kar administracyjnych osobnej linii orzekania niezależnej od spraw podatkowych, co odpowiada woli ustawodawcy, który zastrzegł, iż do kar nakładanych na zasadach ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Według wnoszącego skargę kasacyjną, w przypadku uiszczenia kary następuje jej wygaśnięcie. Wówczas materialny stosunek prawny zostaje pozbawiony jednego z elementów, co skutkuje niemożnością wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W piśmie z dnia [...], pełnomocnik D. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od GITD kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano m. in., że kara pieniężna nie wygasa w razie jej uiszczenia, a wygasa jedynie roszczenie organu o jej zapłatę. Nie oznacza to braku możliwości umorzenia tego zobowiązania w całości lub części. Nie ma bowiem przeszkód do późniejszego zwrócenia uiszczonej już kwoty na rzecz zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Postępowanie kasacyjne opiera się na zasadzie kontradyktoryjności, a więc na związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej. Tylko w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten dotyczył błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że zapłata w całości kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie istnieje podstawa umorzenia takiego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie (art. 105 § 1 k. p. a.), oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapłata przez skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.700,00 zł, nałożonej na niego za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego, nie może być postrzegana jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zdaje się nie zauważać braku związku pomiędzy faktem uiszczenia przez skarżącego kwoty należnej z tytułu nałożonej na niego kary, a koniecznością kontynuacji postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie. Wypada zatem wyjaśnić, że postępowanie w sprawie umorzenia tej należności nie stało się bezprzedmiotowe. Występują w tej sprawie wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjno-prawnego. Istnieje podmiot, którym jest skarżący oraz przedmiot, za który należy uznać ocenę zasadności istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia należności wynikającej z nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Innymi słowy organ, pomimo uiszczenia przez skarżącego nałożonej na niego kary, powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec co do istoty sprawy. Przez orzeczenie co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia nałożonej na skarżącego kary. Odpowiednie przepisy prawa przewidują przesłanki, których spełnienie przez wnioskującego skutkować może umorzeniem należności. Uiszczenie kwoty, do której zapłacenia był on zobowiązany, pozostaje bez wpływu na konieczność kontynuowania przez organ postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie kary. Jest to bowiem odrębne postępowanie administracyjne, w którym organ powinien dokonać analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, ustalić jego sytuację finansową i ocenić możliwości zapłacenia kary. Umożliwiłoby to ocenę, czy skarżący spełnia przesłanki umorzenia należności w całości lub części, czy też ich nie spełnia. Skoro skarżący, dokonując zapłaty nie cofnął wniosku o umorzenie kary, to jego żądanie pozostało aktualne. Dodatkowo należy zauważyć, że postępowanie organu w tej sprawie narusza ogólne standardy postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że skarżący wystąpił w dniu [....] z wnioskiem w zakresie całkowitego lub częściowego umorzenia nałożonej na niego kary pieniężnej wynikającej z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Po złożeniu wniosku o umorzenie kary, skarżący otrzymał pisemne upomnienie z dnia [...], w którym wezwano go do jej zapłaty w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika zaś z akt administracyjnych (strona 9) pismem z dnia [...]. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o umorzenie postępowania, poprzez nadesłanie m. in. zaświadczenia o wysokości dochodu osiągniętego w roku 2008 i 2009 r. Jak stwierdził skarżący - z obawy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - zaciągnął pożyczkę u rodziny i zapłacił w dniu [...] roku całą karę. Wskazywał on również, że był informowany przez pracowników Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, iż w razie ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie kary - stosownie do zakresu umorzenia - część wpłaconej sumy pieniędzy może zostać mu zwrócona. Po zapłaceniu zaś całości należnej kwoty organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umorzenie postępowania w takich warunkach, nie dość, że jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., naruszało również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron. Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie kary w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skorzystał on z tego prawa, a jednocześnie wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z decyzji o nałożeniu kary. Zatem przyjęcie przez organ, że zapłata kary czyni wcześniejszy wniosek o jej umorzenie bezprzedmiotowym należy traktować jako nieuprawnione przerwanie toku postępowania, które - jak wspomniano - powinno doprowadzić do merytorycznej oceny przesłanek przemawiających za umorzeniem lub odmową umorzenia kary. Innymi słowy uiszczenie kary w niniejszej sprawie nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie kary pieniężnej. Stąd też nie może być mowy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.