I OSK 1954/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/10 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., I SA/Wa 1619/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) marca 2010 r., nr (...) w sprawie ze skargi B. K. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał następujący stan faktyczny sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej powoływana jako skarżąca) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z tytułu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) – Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) przyznał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2008 r. bezterminowo. Postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powołaną decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. powołując się na to, że wyszły na jaw nowe fakty i dowody istotne dla sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) uchylił własną decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i odmówił skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że z wyjaśnień ZUS wynika, iż skarżąca od dnia 1 lipca 1999 r. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, choć wypłata dodatku została wstrzymana z uwagi na pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej. Jeśli zatem ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to nie przysługuje skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) marca 2010 r. Organ II instancji podzielił argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż skarżącej od dnia 1 lipca 1999 r. przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie może jej być przyznany, z uwagi na treść art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została odwołującej się wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 16 ust 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. skarżąca poinformowała Sąd, iż nie wnosi sprzeciwu w przedmiocie wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż prawidłowo Kolegium uznało, że organy obu instancji nie były uprawnione do rozstrzygania, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. Słusznie zatem organ zauważył, iż w tym zakresie właściwy był odpowiedni organ rentowy. Organ drugiej instancji trafnie także ocenił, że ustalenie czy skarżącej przysługiwał dodatek pielęgnacyjny było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwagi na dyspozycję art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjmując na wstępie te właściwe założenia Kolegium nie podjęło jednak czynności odpowiednich dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie prawa do emerytury lub renty, ponowne ustalenie wysokości tych świadczeń oraz zawieszenie wypłaty świadczeń następuje w decyzji właściwego organu rentowego (art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Stąd potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., a także ustalenie składników tego świadczenia, powinno opierać się na wydanej na podstawie tej ustawy decyzji. Odnosząc te wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd wskazał, iż do wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. dołączono między innymi kopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 2008 r. W pkt II tej decyzji nie wskazano, aby skarżącej przysługiwał dodatek pielęgnacyjny. W postępowaniu wznowionym przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. nie uzyskano decyzji potwierdzającej, iż skarżącej przysługiwało uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 stycznia 2010 r. Organ drugiej instancji, pomimo stanowiska skarżącej, iż nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, nie podjął czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie uzyskał decyzji, na podstawie której wypłacane było świadczenie i przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, który uznał, iż fakt przysługiwania dodatku pielęgnacyjnego wynika z informacji zawartej w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 stycznia 2010 r. oraz w zaświadczeniu z dnia 2 marca 2010 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organów obu instancji jest w tym zakresie błędne, gdyż ustalenie czy uprawnionej przysługuje dodatek pielęgnacyjny powinno nastąpić, w tej sprawie, przy wykorzystaniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej świadczenia wypłacanego na rzecz skarżącej. Dokument ZUS z dnia 12 stycznia 2010 r., a dokładnie stwierdzenia w nim zawarte, nie są w jakikolwiek sposób wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Dokumenty te mogą być jedynie jednym z dowodów podlegających ocenie w trybie art. 80 k.p.a. Odmiennie należy odnieść się do decyzji ZUS dotyczącej świadczenia wypłacanego na rzecz skarżącej i treści tego dokumentu. Uzyskanie przez organ decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z której treści wynikałoby, iż skarżącej przysługiwało w dniu wydania decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, a więc w dniu 16 grudnia 2008 r., uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, oznaczałoby, iż potwierdzone zostało istnienie przesłanki do wznowienia postępowania i podstawy do odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy obu instancji nie podjęły czynności w celu uzyskania istotnej dla sprawy decyzji. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej – osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i ponoszącej częściowo odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej – konieczne i wystarczające było jedynie ustalenie, czy skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Ustalenie tego faktu powinno nastąpić przede wszystkim w oparciu o decyzję wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która w odniesieniu do tej sprawy, powinna dotyczyć okresu poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) grudnia 2008 r. Organy obu instancji nie uzyskały wymaganego dokumentu i rozstrzygnęły sprawę na podstawie, wątpliwego co do treści i pozbawionego wiążącego znaczenia, pisma z dnia 12 stycznia 2010 r. oraz powołanego zaświadczenia z dnia 2 marca 2010 r. Przedstawione wyjaśnienia właściwy organ uwzględni w toku dalszego postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. W opinii Sądu pierwszej instancji powyższe oznacza, iż zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., są zasadne. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził jednak, aby organy, co zarzuca skarżąca, w sposób rażący naruszyły te przepisy. Chybiony był natomiast zdaniem tego Sądu zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie wynikała z faktu ewentualnego umieszczenia skarżącej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 158 ustawy o pomocy społecznej i art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis te dotyczą prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem ich adresatem są organy właściwe do rozstrzygnięcia sprawy o przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – w toku postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione i udowodnione w wystarczającym stopniu wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zbadanie czy skarżącej w dniu wydania decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego przysługiwało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, dokonane zostało przez organy w stopniu wystarczającym, a przeprowadzone postępowanie dowodowe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W tym zakresie nie pozyskano decyzji organu rentowego przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne. Niemniej jednak na okoliczność przyznania skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego powołany został wiarygodny dowód w postaci zaświadczenia wystawionego przez właściwy organ rentowy. W zaświadczeniu z dnia 2 marca 2010 r., wydanym na wniosek skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdził, iż skarżąca od 1 lipca 1999 r. jest uprawniona na stałe do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego, w warunkach rozpatrywanej sprawy zaświadczenie wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma walor dokumentu urzędowego. Zostało ono sporządzone przez uprawniony do tego organ rentowy w formie prawem przepisanej. Stąd też w prowadzonym postępowaniu administracyjnym słusznie przyjęto, że omawiane zaświadczenie jest wystarczającym dowodem dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym zupełnie zbędne było poszukiwanie decyzji, na podstawie której organ rentowy wystawił ww. zaświadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i zarzut ten uznać należy za całkowicie bezzasadny. Zaświadczenie organu rentowego, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 12 stycznia 2010 r., jak trafnie wskazuje Sąd I instancji nie może być wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że informacja zawarta w tym dokumencie dotycząca B. K. brzmi: "jest lub będzie uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego". Sformułowanie to nie pozwala na przyjęcie w sposób niewątpliwy uprawnień skarżącej na dzień wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozumowanie przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo należy wskazać na treść art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Drugi (art. 75 ust. 4) mówi, że dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w domu pomocy społecznej, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Tak więc osoba, której nawet przyznano dodatek pielęgnacyjny traci do niego uprawnienia, jeżeli przebywa przez określony czas w jednej z placówek wskazanych w tym przepisie. Nie jest w związku z tym uprawniona do otrzymywania tego dodatku. Okoliczność tą organy administracji winny rozważyć, rozpoznając sprawę ponownie przy uwzględnieniu miejsca pobytu skarżącej. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.