I OSK 928/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 64/11 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od W. D. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 64/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku, z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W., z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W. D. – emerytowany funkcjonariusz Służby Więziennej zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – zakupu i wykończenia budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w W., na podstawie art. 184 ust. 1 i art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67), § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. (bez wskazania tytułu aktu prawnego; Dz. U. Nr 147, poz. 986) odmówił przyznania W. D. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, że funkcjonariuszowi, w drodze decyzji wydanej w 1996 r., przyznano służbowy lokal mieszkalny, co wyczerpuje treść art. 184 ust.1 ustawy. W. D. zbył służbowy lokal mieszkalny, zrzekając się uprawnienia do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego pismem z dnia [...] października 2009 r. Na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej małżonka wnioskodawcy E. R. posiadała prawo do domu jednorodzinnego odpowiadającego co najmniej przysługującej stronie powierzchni mieszkalnej – co wyczerpuje przesłanki art. 187 ust.2 ustawy. Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawca nie spełnia przesłanek przyznania pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego. W odwołaniu W. D. podniósł, że decyzja jest niezgodna z faktami. Dodał, że lokalu służbowego zrzekł się na sugestię organu. Z obecną żoną tworzy rodzinę od 2005 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepisy art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 184 i art. 187 ustawy o Służbie Więziennej, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz.986). Wskazał, że na dzień złożenia wniosku W. D. był osobą, która otrzymała lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Nadto funkcjonariusz nie spełniał warunków do przydziału lokalu mieszkalnego ze względu na wyczerpanie przesłanki określonej w art. 187 pkt 3 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. D. wniósł o bezstronne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, kwestią sporną jest spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust.1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523). Ustawa ta weszła w życie 13 sierpnia 2010 r. i stanowi podstawę materialną rozstrzygnięcia albowiem W. D. złożył wniosek w dniu 23 sierpnia 2010 r. Sąd rozpoczął analizę od uwagi, że o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego może wystąpić funkcjonariusz w służbie stałej, a także emerytowany funkcjonariusz służby więziennej (art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67)). Sąd pierwszej instancji wywodził, iż organ rozpoznając wniosek w tym przedmiocie rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pieniężnego, a sprawa ta jest sprawą ze stosunku służbowego. W myśl bowiem art. 217 ust.2 ustawy przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć także przyznawanie świadczeń pieniężnych. Ustawa jednocześnie wyraźnie określa, jakie sprawy rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Są to, stosownie do przepisu art. 218 ust.1 pkt 1- 4, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienie na inne stanowisko służbowe a także zawieszenie w czynnościach służbowych. Z kolei art. 219 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy wymienia sprawy rozstrzygane w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje i są to sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków na innym stanowisku służbowym. Analiza powyższych przepisów doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że ustawa nie przewiduje rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w formie decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia tej sprawy nie wynika z innych przepisów ustawy. Sprawy te załatwiane są w formie pisemnej, co wynika z art. 217 ust.1. Natomiast art. 220 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust.1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sprawa dotycząca pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, będąca sprawą ze stosunku służbowego, nie jest sprawą o której mowa w art. 218 ust.1 i art.219 ust.1 i 2 ustawy, a zatem spór w takiej sprawie powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy – zgodnie z brzmieniem art. 220 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepis § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986) stanowi, że wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. Decyzja określa wysokość rat i terminy ich wypłaty. Wynika z powyższego, że organ wydający akt rangi podustawowej powołał się w nim na formę rozstrzygnięcia sprawy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która nie jest zgodna z formą przyjętą w ustawie. Odnosząc się do powyższego, Sąd mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, odmówił zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej - § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej. W konsekwencji stwierdził, że oba orzekające w sprawie organy zastosowały błędną formę jej załatwienia, wydając decyzję administracyjną, co z kolei spowodowało skierowanie przez skarżącego, zgodnie z pouczeniem, skargi do sądu administracyjnego. Sad pierwszej instancji argumentował, że jakkolwiek sąd administracyjny - zgodnie z powołanym wyżej art. 220 ustawy - nie jest właściwy do rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego stanowiącego przedmiot postępowania, to w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, właściwość sądu administracyjnego nie została wyłączona. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a takie - wbrew przepisom ustawy - w niniejszej sprawie zostały wydane. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oparł na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 218 ust.1 i art. 219 ust.1 i 2 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego Mieszkania funkcjonariuszy w szczególności art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor wskazał, iż instytucja równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania to zarówno kwestia jego przyznania, jak i ewentualnego późniejszego zwrotu, natomiast zwrot nienależnie pobranego równoważnika następuje w drodze decyzji administracyjnej – art. 181 ust.1 ustawy o SW. Pomimo zapisu art. 220, kwestia równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonego w art. 178 jest kwestią administracyjnoprawną. Nie sposób bowiem, zdaniem skarżącego, uznać właściwości sądu pracy w kwestii sporu co do przyznania równoważnika, zaś sądu administracyjnego co do zwrotu nienależnie pobranego. nadto, w ocenie skarżącego, formę rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego regulują nie tylko przepisy zamieszczone w rozdziale 20 ustawy (art. 217, 218, 219 i 220). z przepisów art. 172, 175, 181 ust.1, 182 ust.6, 187, 188 ust.1-3, 190, 192, zamieszczonych w rozdziale 18 ustawy, wynika wprost, że sprawy przydzielania (także odmowy) oraz opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, a także zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych, również są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych. Skarżący zauważył, że formę załatwiania spraw mieszkaniowych określają przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz.920) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej(Dz. U. Nr 147, poz.986). Jednocześnie art. 192 ustawy o Służbie Więziennej określa organy wydające decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów rozdziału 18. Według skarżącego, rozdział 18 ustawy winien być traktowany pod względem merytorycznym i formalnym (w zakresie trybu załatwiania i postępowania) jako odrębny (szczególny) od generalnych zasad przyjętych w unormowaniach rozdziału 20 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek został złożony w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz.523). W związku z tym, organy prowadziły postępowanie na podstawie przepisów nowej ustawy. Od razu wskazać trzeba, iż było to postępowanie w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jak wywodził wnoszący skargę kasacyjną. Przysługiwanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, reguluje przepis art. 184 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 18 nowej ustawy o Służbie Więziennej – Mieszkania funkcjonariuszy. Pomoc finansowa jest jednym z uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej, a więc uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Wynika to z powołanego już art. 184 ust.1, a także z brzmienia art. 170 ust.1 oraz art. 171 ustawy o Służbie Więziennej. Określenie charakteru sprawy dotyczącej przysługiwania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest o tyle istotne, że ma znaczenie dla rozpatrzenia sporu o roszczenie dotyczące przysługiwania funkcjonariuszowi tej pomocy. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego regulują przepisy Rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej. Od razu stwierdzić trzeba, że sprawy o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do spraw ze stosunku służbowego. Przepis art. 217 ust.2 wymienia sprawy ze stosunku służbowego. Przez takie sprawy należy rozumieć także czynności związane z realizacją uprawnień wynikających z treści stosunku służbowego (art. 217 ust.2 in fine). Bez wątpienia czynności związane z realizacją pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są czynnościami związanymi z realizacją uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Niezależnie od treści powołanych wyżej przepisów art. 170 i art. 171 ustawy o Służbie Więziennej, o takim rozumieniu uprawnienia do pomocy finansowej świadczy także art. 192 omawianej ustawy, w którym jest mowa o "decyzjach w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału". W rezultacie należy przyjąć, że także postępowanie w sprawach roszczeń wynikających z przepisów Rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej – Mieszkania funkcjonariuszy jest regulowane przepisami Rozdziału 20 ustawy – Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Przepisy art. 217 – 220 ustawy o Służbie Więziennej ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze, w myśl art. 218 ust.1 pkt 1-4, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji. Od decyzji tych przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 218 ust.2). Do postępowań tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 ust.4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust.5). Po drugie, stosownie do art. 219 ust.1 pkt 1-6, sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Zgodnie z art. 219 ust.2 formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Po trzecie, są inne sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust.2, a niewymienione w art. 218 ust.1 i w art. 219 ust.1 i 2. Sprawy te, zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej grupy należą sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zwrócić warto uwagę na to, że przywołany już w niniejszych rozważaniach przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez odpowiednie organy w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z Rozdziału 18, używa określenia "decyzja". Tak samo, a więc jako "decyzja", określana jest forma działania organu wobec wniosku o przyznanie pomocy, w przepisie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz.986)., wydanego z upoważnienia zawartego w art. 185 ust.3 ustawy o Służbie Więziennej. Jak jednak wynika z unormowań art. 218 ust.1, 2 i 4 oraz art. 220 ustawy o służbie Więziennej, nie są to decyzje w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Do postępowań w tych sprawach nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przysługuje od nich odwołanie do organu wyższego stopnia. Nie ma podstaw prawnych do prowadzenia w tych sprawach postępowania odwoławczego i podejmowania w ramach tego postępowania decyzji. Tego rodzaju decyzja jest uzewnętrznieniem, w formie pisemnej (art. 217 ust.1), stanowiska przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, wynikającego ze stosunku służbowego. Uwzględnienie wniosku i przyznanie pomocy finansowej w formie decyzji umożliwia wypłatę pomocy finansowej (3 ust.1 i 2 w/w rozporządzenia). Odmowa przyznania pomocy finansowej w całości lub w części wskazuje na zaistnienie między funkcjonariuszem i przełożonym sporu, który rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 220 ustawy o Służbie Więziennej). Przedstawiona wyżej regulacja art. 220 w związku z art. 217 ust.2, art. 218 ust.1 i art. 219 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) oznacza, że sprawa przysługiwania funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184 ust.1 tej ustawy), nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić jeszcze można, iż przepis art. 220 ustawy o SW wprost wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych, podlegała zatem odrzuceniu, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2008, s. 201; Andrzej Kabat [w;] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 1 do art. 58). W takiej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy też uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Kontrola sądowa przebiega w określonej kolejności. Badanie legalności zaskarżonego aktu nie jest możliwe, gdy skarga podlega odrzuceniu (por. M. Jagielska, P. Wajda, A. Wiktorowska [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 311-312). Wyraźnie przy tym podkreślić trzeba, iż organ pierwszej instancji mógł wydać decyzję, w rozumieniu art. 192 w związku z art. 184 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, przy czym nie jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Skoro Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi, ale wydał w sprawie wyrok oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to należało na mocy art. 189 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 207 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 6