I OSK 1060/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 70/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 70/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą J. S. przyznania zasiłku stałego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. S. wnioskowanego świadczenia, wskazując, że dochód na osobę w rodzinie J. S. wynosi 398,91 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, które wynosi 351 zł. Organ stwierdził, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika, iż nie ma możliwości prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego w warunkach, w jakich wnioskodawczyni zamieszkuje z matką. J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P., co przejawia się w opiece nad matką, przygotowywaniu posiłków, utrzymywaniu czystości w mieszkaniu, załatwianiu urzędowych spraw matki, umawianiu wizyt lekarskich. W związku z tym organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek niezbędnych do przyznania zasiłku okresowego. Kolegium podkreśliło, iż J. S. i H. P. są ze sobą spokrewnione oraz wspólnie zamieszkują i gospodarują, o czym przesądza fakt, że odwołująca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż nie ma własnych dochodów. Jej dochodem był tylko dodatek mieszkaniowy, a nie emerytura matki, co podniosło Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., na którą powołała się J. S. w odwołaniu. Z racji prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z matką dochody członków rodziny sumuje się i uznaje za wspólny dochód rodziny. Odwołująca mieszka wspólnie z matką w mieszkaniu stanowiącym własność matki, dba o czystość mieszkania, dokonuje zakupów, przygotowuje posiłki (odrębne dla siebie i matki), opiekuje się matką, pomaga jej w sprawach urzędowych, podejmuje decyzje w sprawach związanych z lokalem mieszkalnym w imieniu matki – na podstawie umowy użyczenia – oraz ponosi opłaty za mieszkanie. O prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się i jej matkę świadczy również to, że stan zdrowia matki nie pozwala na samodzielne dokonywanie wielu czynności życia codziennego. Subiektywne przekonanie J. S. i H. P. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia faktu prowadzenia przez nie odrębnego gospodarstwa domowego. Ponadto odwołująca ubiegając się o dodatek mieszkaniowy zawsze twierdziła, że jej gospodarstwo domowe liczy dwie osoby. Odwołująca nie może jednocześnie być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej i osobę prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z matką w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Kolegium, jej rezygnacja z dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2010 r. potwierdza, że podejmuje nierozsądne decyzje, aby uzyskać świadczenie z pomocy społecznej i działa na szkodę swojej rodziny. Zawarcie przez matkę umowy o kredyt, o który ubiegając się oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, ponieważ treść umowy wiąże tylko strony umowy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. S.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga jest niezasadna. Przytaczając treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena organów, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności. Sąd wskazał, że z art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej, nie posiada żadnego dochodu, otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych. Z ustaleń organu pierwszej instancji, niekwestionowanych w istocie przez skarżącą, wynika, że skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy dla siebie i matki, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. od dnia 1 października 2009 r., a następnie od dnia 1 kwietnia 2010 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W takiej sytuacji, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast samo subiektywne poczucie zarówno skarżącej, jak i jej matki o prowadzeniu przez każdą z nich odrębnego gospodarstwa domowego, nie pozwala na uznanie, że prowadzą one odrębne gospodarstwa domowe. W tej sytuacji organy administracji prawidłowo odmówiły, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, przyznania skarżącej zasiłku stałego wskazując, iż dochód na osobę w jej rodzinie przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe rodziny, wynoszące 351 zł. Dochód rodziny skarżącej stanowi bowiem emerytura matki w wysokości netto 797,82 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 398,91 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) z powodu nienależytego sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnych – poprzez nieprzeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych i niewykazanie, że J. S. i H. P. wspólnie gospodarują oraz oparcie rozstrzygnięcia na nie odzwierciedlającym faktycznej sytuacji życiowej skarżącej i kwestionowanym przez nią wywiadzie środowiskowym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności: – art. 2 ust. 1, art. 3, art. 37 ust. 1-4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że ocena organów administracji, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej nie nosi znamion dowolności, podczas gdy organy administracyjne wydając zaskarżoną decyzję przekroczyły granicę tzw. uznania administracyjnego, tzn. przysługującego im prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalania wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej, – art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły przyznania zasiłku stałego wskazując, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza określone w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny skarżącej, podczas gdy skarżąca samotnie prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie osiągając dochodu nie przekroczyła kryterium dochodowego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych (wraz z podatkiem VAT) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że opłaty te nie zostały w całości ani w części pokryte. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno Sąd, jak i organy oparły swoje rozstrzygnięcia na kwestionowanym przez skarżącą wywiadzie środowiskowym, z którego wynika, że zachodzą przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej Skarżąca wskazała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając z matką dopiero od 2010 r. Zdaniem skarżącej przeprowadzony wywiad środowiskowy nie odzwierciedla jej faktycznej sytuacji życiowej oraz jej matki, jako że nie zawiera wszystkich wyjaśnień wnioskodawczyni a jedynie ocenę pracownika socjalnego i kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i w związku z tym podlega ona oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkiem chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy, wyznaczające granice kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji w żaden sposób ich nie naruszył, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Okoliczność, iż z oceną tą nie zgadza się skarżąca nie oznacza ich naruszenia. Należy również uznać, iż Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) za osobę samotnie gospodarującą uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast stosownie do pkt 14 art. 6 rodzina – to osoby spokrewnione lub nie spokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W świetle dowodów zgromadzonych w sprawie – wywiadu środowiskowego, decyzji z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, pisma skarżącej z dnia 13 października 2010 r., skarżąca wraz z matką nie tylko wspólnie zamieszkują, ale i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu matki, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. Tak skarżąca jak i jej matka korzystają wspólnie z wyposażenia mieszkania – lodówki, kuchenki, mebli. W istniejących warunkach lokalowych niemożliwe jest, tak jak twierdzi skarżąca odrębne gospodarowanie. Nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. Mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. Skarżąca nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Skarżąca nie ma własnych dochodów, co wskazuje na to iż musi korzystać z pieniędzy (emerytury) matki w celu m.in. zakupu żywności, środków czystości, opłacenia świadczeń związanych z mieszkaniem. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Pomiędzy skarżącą, a jej matką istnieje ścisła więź, nie tylko rodzinna, ale też wieź gospodarcza oraz ekonomiczna. Matka skarżącej wymaga opieki i pomocy córki (jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną), skarżąca korzysta z mieszkania i pieniędzy matki. W realiach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia skarżącej mające wykazać odrębne gospodarowanie matki i córki są nie do przyjęcia, pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym i podstawową, istotną okolicznością jaką jest brak po stronie skarżącej środków na prowadzenie własnego gospodarstwa domowego. W tym stanie nie można zarzucić Sądowi I instancji oparcia zaskarżonego wyroku na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Nietrafne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wskazuje w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, które zawierają definicję tej instytucji oraz określają cele przez nią realizowane. Samo nieprzyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie może naruszać ww. przepisów, które z uwagi na ich ustrojowy charakter nie dotyczą zasad na jakich pomoc społeczna jest udzielana. Sąd I instancji nie naruszył też art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1-4 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Pierwszy z wymienionych przepisów znajdował zastosowanie w sprawie wobec prawidłowych ustaleń Sądu I instancji co do tego, że skarżąca pozostaje wraz z matką we wspólnym gospodarstwie domowym, co determinuje sposób określania dochodu istotnego dla ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej i dochód ten został prawidłowo ustalony. W takiej sytuacji w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o pomocy społecznej do uzyskania zasiłku stałego. Przy czym przyznanie tego zasiłku nie zależy od uznania administracyjnego. Takiemu uznaniu pozostawiona jest jedynie jego wysokość. Jednakże w przypadku braku ustawowych przesłanek do przyznania zasiłku stałego z oczywistych względów nie stosowany jest ust. 2-4 art. 37, który właśnie reguluje kwestie wysokości zasiłku stałego. W związku z tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia norm prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 Pp.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.