II SA/Ol 107/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 3 listopada 2010 r. E.S. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem – M.S. Do wniosku została dołączona m.in.: kopia wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS, z którego wynika, że ojciec został uznany za osobę trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i okresowo niezdolną do samodzielnej egzystencji; kopia zaświadczenia z dnia 13 maja 2010 r. wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podleganiu przez E.S. ubezpieczeniu społecznemu rolników od 10 kwietnia 2002 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105 poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz. 1058). W uzasadnieniu wyjaśniono, że ojciec wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki osoby drugiej, zaś wnioskodawca złożył oświadczenie, że nie podejmuje zatrudnienia oraz nie posiada uprawnień do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego oraz nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Jednakże wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji tej E.S. wniósł odwołanie podnosząc, że ojciec został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do października 2013 r., natomiast matka – J.S. jest osobą schorowaną z powodu długoletniej pracy w gospodarstwie rolnym, od 60-tego roku życia przebywa na emeryturze rolniczej i również wymaga opieki. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]","[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że negatywna przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal istnieje, gdyż przepis ten nie został uchylony lub zmieniony. Zatem nadal pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych dotycząca sprawowania opieki przez zstępnego (dziecko) nad rodzicem obejmuje tylko takie sytuacje, w których osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą również wymagającą takiej opieki. Wskazano, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09 Trybunał Konstytucyjny zgodził się ze stanowiskiem, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby nieuzasadnione, gdyż ojciec wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie wymaga opieki, natomiast może taką opiekę sprawować. Poza tym to na małżonku, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, spoczywa obowiązek sprawowania opieki. Na tę decyzję E.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że pomimo pozostawania w związku małżeńskim i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego matka J.S. nie jest w stanie zapewnić prawidłowej opieki swojemu mężowi. To skarżący opiekuje się niepełnosprawnym ojcem i schorowaną matką. Matka posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, leczy się z powodu niedowidzenia wzrokowego z następstwem postępującej zaćmy ocznej (termin operacji zaćmy ocznej został wyznaczony na wrzesień 2012 r.), poza tym jest leczona systematycznie w przychodni z powodu schorzeń przewlekłych i w związku z tym wymaga systematycznego przyjmowania leków oraz leczenia. Do skargi została dołączona m.in.: kserokopia orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że J.S. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, kserokopia historii choroby matki skarżącego, kserokopia informacji wskazującej termin przyjęcia matki do szpitala. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem M.S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającym opieki osoby drugiej, pozostającym w związku małżeńskim z J.S. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w pierwotnym brzmieniu przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255) zwanej dalej: ustawą o świadczeniach, przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa regulacja, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., I OSK 61/10 związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.) zwana dalej: k.r.o., istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy są (a raczej były) ze sobą powiązane. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio, nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, musi być dokonywane przy zastosowaniu wykładni. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cyt. wyżej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). W wyniku nowelizacji dokonanej przepisem art. 13 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr 219, poz. 1706) przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy od dnia 1 stycznia 2010 r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony (uchylony). W niniejszej sprawie, rozważenia przede wszystkim wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy w kontekście wywodów zawartych w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 tej ustawy wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytywanie tej normy prawa może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawarła związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi być, zdaniem Sądu, odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek, nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Ol 60/09, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia istotnych okoliczności przyjęły, że M.S. pozostającym w związku małżeńskim może opiekować się jego małżonka i w związku z tym odmówiono synowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Tymczasem z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W rzeczonej sprawie organy orzekające nie wyjaśniły kwestii, czy faktycznie 65-letnia małżonka może sprawować opiekę nad mężem. W toku postępowania wyjaśniającego w tej sprawie nie ustalono tej okoliczności pomimo, iż skarżący w odwołaniu podał, że takiej opieki nie może sprawować matka, bowiem z uwagi na swój wiek i stan zdrowia sama wymaga zapewnienia opieki ze strony syna. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika natomiast, że J.S. posiada także orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, jest leczona systematycznie w przychodni z powodu schorzeń przewlekłych, a także leczy się z powodu niedowidzenia wzrokowego z następstwem postępującej zaćmy ocznej, i jak podnosi skarżący, to on faktycznie opiekuje się matką. Organy nie wyjaśniły zatem w tej sprawie czy nie zachodzi okoliczność, iż powstaje obowiązek opieki zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności krewnych w linii prostej, w tym przypadku syna skoro oboje rodzice z uwagi na stan zdrowia wymagają jego opieki i pomocy. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wcześniej wyroku uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające w omawianym wyżej zakresie i ustalić, czy skarżący jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem uwzględniając okoliczność, iż matka skarżącego jest także osobą niepełnosprawną jak również fakt, że sam skarżący wprawdzie nie pozostaje w zatrudnieniu lecz jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów jest on osobą podlegającą ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako rolnik. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.