II SA/Bk 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Starostwo Powiatowe w S., wnioskiem z dnia 7 czerwca 2010 r., zwróciło się do Burmistrza S. o uzgodnienie projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w obrębie działki nr geod. 232 w obszarze ewidencyjnym wsi G. w gminie S. dla A. S. Spółka z o.o. z siedzibą w H. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa, Burmistrz S. nie uzgodnił projektu decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2005 r.), teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Dla terenu tego z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 8 lutego 2010 r. Burmistrz Cz. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową tj. powierzchniowej eksploatacji systemem ścianowym bez użycia materiałów wybuchowych ze złoża [...] w ilości do 20 000 m3 rocznie na działce nr ewid. 232. W punkcie 2 ppkt. a powyższej decyzji nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie decyzji Starostwa Powiatowego w S., wśród warunków i zasad korzystania z koncesji brak jest zapisu, że przedsiębiorca jest obowiązany przed przystąpieniem do wydobywania kopalin w oparciu o koncesję dysponować miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określonego w koncesji, uchwalonym przez Radę Miejską w S. na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze lub dysponować uchwałą o odstąpieniu od sporządzania planu, powziętą na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy. W ocenie Burmistrza umieszczenie w decyzji koncesyjnej powyższego zapisu zobowiązuje przedsiębiorcę do podjęcia kroków zmierzających do uchwalenia planu. Jest to istotne z uwagi na brzmienie art. 27a ustawy, zgodnie z którym brak wypełnienia warunków koncesji może dać podstawę do jej cofnięcia, co daje gwarancję, że przedsiębiorca nałożone warunki wypełni. Zażalenie od tego postanowienia złożyła zainteresowana spółka i zarzuciła naruszenie: - art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niezastosowanie i orzekanie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego w oparciu o przesłanki pozaustawowe, zamiast w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. - naruszenie art. 27a oraz art. 53 prawa geologicznego i górniczego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zażalenia podano, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego zadaniem organu uzgadniającego było ustalenie, czy na danym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie stwierdzenia jego braku - jakie są zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Burmistrz S. uczynił to, ale przy braku planu miejscowego stwierdził, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Sokółka teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Pominął przy tym, że studium stwierdza w części tekstowej (pkt 5.2.4.), iż udokumentowane złoża kruszyw występują m.in. w G. i J., zaś mapa stanowiąca część graficzną studium sytuuje działkę spółki w granicach terenów preferowanych do wydobycia surowców naturalnych. Zapisy te potwierdzają zgodność zamierzenia spółki z zapisami studium. Końcowo nadmieniono, że art. 53 prawa geologicznego i górniczego ma zastosowanie dopiero po udzieleniu koncesji na wydobycie, o czym przesądza zwłaszcza ust. 2 tego przepisu. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Burmistrz S., pismem z dnia 8 lipca 2010 r., wyjaśnił że dołączony przez spółkę wypis i wyrys ze studium dotyczy złoża kruszywa oznaczonego na załączonej mapie i obejmuje część działki nr 232 tylko o powierzchni około 1400m2 (kolor pomarańczowy). Odmowa uzgodnienia projektu decyzji dotyczyła zaś powierzchni 1,15 ha, czyli dalszego poszerzenia części działki nr 232 w obrębie G. Reasumując stwierdzono, że całkowita powierzchnia działki nr 232 wynosi 1,78ha, z czego powierzchnia około 1400m2 zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest preferowana pod wydobycie kruszywa naturalnego. Pozostała powierzchnia działki nr 232 zgodnie ze studium cytowanym w postanowieniu Burmistrza S. przeznaczona jest pod tereny rolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 6, 7, art. 106 § 2 i 5, art. 144 kpa oraz z art. 16 ust. 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego, uchyliło kwestionowane postanowienie w całości i uzgodniło projekt decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że z ustawy wynika jasno, iż w stosunku do terenów na których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienie decyzji koncesyjnej powinno nastąpić na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ustawy, przewidujący dokonywanie uzgodnień decyzji koncesyjnych w oparciu o ustalenia studium, rozumieć należy inaczej, niż przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Dokonując takiego uzgodnienia należy mieć na uwadze to, co może być przedmiotem ustaleń takiego studium. Przesądza o tym brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdzie w pkt 12 mowa jest o tym, że w studium określa się "obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny". W studium przyjętym przez Radę Miejską w S., jak wynika z wypisu znajdującego się w aktach sprawy, nie zaproponowano wyznaczenia filarów ochronnych dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów znajdujących się na działce nr 232. Organ odwoławczy uznał, że jedynie określenie w studium w obrębie złoża [...] obiektów i obszarów, dla których powinno nastąpić ustalenie filaru ochronnego, mogłoby doprowadzić do wniosku, że na obszarze tego złoża eksploatacja może być niedopuszczalna (wynika to z art. 53 ust. 3 ustawy), a obszary i obiekty, dla których filar taki może zostać wyznaczony w niniejszej sprawie nie występują, w związku z czym brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji koncesyjnej. Z argumentacją tą nie zgodził się Prokurator Rejonowy w S. i złożył skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (wyrok WSA w Lublinie z 24 lutego 2005 r., III SA/Lu 602/07, wyrok NSA z 7 października 2010 r., II GSK 703/10). SKO w Białymstoku uzgadniając projekt decyzji, swoje rozstrzygnięcie wydało wbrew obowiązującym zapisom zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2005 r. W konsekwencji wydano uzgodnienie dla obszaru 9-krotnie większego niż wynika to z zapisów studium. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podano, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie mogą być traktowane jako przepisy prawa wiążące osobę prywatną, niepodporządkowaną organizacyjnie radzie gminy i być podstawą prawną wydawanych rozstrzygnięć, albowiem nie jest aktem prawa miejscowego. Wywiedziono, że wydobycie kopalin jest działalnością gospodarczą, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7 kpa w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na podstawie którego uchylono postanowienie Burmistrza S. dotyczące nieuzgodnienia projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w obrębie działki nr geod. 232 w obszarze ewidencyjnym wsi G. w gminie S. dla A. S. Spółka z o.o. z siedzibą w H. i dokonało uzgodnienia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 16 ust. 5 ustawy. Zdaniem organu I instancji decyzja koncesyjna nie mogła podlegać uzgodnieniu, albowiem z zapisów studium wynika, że teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Nadto w projekcie decyzji koncesyjnej brak jest zapisu, że przedsiębiorca jest obowiązany przed przystąpieniem do wydobywania kopalin w oparciu o koncesję dysponować miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określonego w koncesji, uchwalonym przez Radę Miejską w S. na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze lub dysponować uchwałą o odstąpieniu od sporządzania planu, powziętą na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy (wymóg wynikający z pkt 2 ppkt a decyzji z dnia 8 lutego 2010 r. Burmistrz Cz. B. ustalającej warunki zabudowy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzgadniając projekt decyzji wskazało, że treść art. 16 ust. 5 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że jedynie określenie w studium ograniczeń w postaci filarów ochronnych (art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uzasadnia odmowę uzgodnienia. W ocenie skarżącego Prokuratora treść art. 16 ust. 5 ustawy wskazuje, że jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Powyższe stanowiska dowodzą, że przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia związana z interpretacją art. 16 ust. 5 ustawy. Brzmienie tego przepisu jest następujące: "Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W ocenie Sądu z literalnego brzmienia tej regulacji wynika jednoznacznie, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni ona zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności (tak też NSA w wyroku z 7 października 2010 r. sygn. akt II GSK 703/10, WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 865/07, publikowane w centralnej bazie orzeczeń NSA). Zgodnie z art. 7 kpa wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu określenia rzeczywistego (obiektywnego) stanu faktycznego. Chodzi o wyjaśnienie stanu faktycznego mającego znaczenie prawne, czyli takiego który wypełnia dyspozycję normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnie rozpoznawanej sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rzeczą organów w sprawie niniejszej, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 ustawy, było dokonanie ustaleń w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji przestał obowiązywać z dniem 1 grudnia 2003 r. Obowiązek dokonania ustaleń w oparciu o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza wolności gospodarczej z naruszeniem normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 22. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie jest studium, lecz przepis prawa geologicznego i górniczego, który wskazuje jakie kryterium należy brać pod uwagę dokonując uzgodnień. Tym samym nie można stwierdzić, że doszło do ograniczenia swobody działalności gospodarczej i prawa własności na podstawie aktu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Treść planu miejscowego, czy studium przy braku planu stanowi tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego a nie normę w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania art. 16 ust. 5 ustawy w zakresie w którym odwołuje się do studium. Nie można z faktu uzgodnień zgodnych z prawem, mających oparcie w jasno sformułowanym przepisie ustawy, wywodzić naruszenia norm konstytucyjnych. Ograniczenie prawa własności i wolności gospodarczej nastąpiło w drodze uregulowań ustawowych ze względu na funkcję i przeznaczenie terenu. Wskazać należy, że w obowiązującym porządku prawnym przepis art. 16 ust. 5 ustawy nie jest jedyną regulacją w której przeznaczenie terenu w studium ma znaczenie prawne. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 24 ust. 5c ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zajęte pod drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie oraz grunty przeznaczone na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Agencja może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organ I instancji ograniczył się do enigamtycznego stwierdzenia, nie popartego żadnymi ustaleniami, że z zapisów studium wynika, iż teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Pomimo zaistniałego sporu na etapie postępowania zażaleniowego, pomiędzy organem I instancji a zainteresowaną spółką, odnośnie tego czy działka nr 232 w studium przeznaczona jest pod wydobycie kruszywa naturalnego a jeżeli tak to w jakiej części, organ odwoławczy również nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Wynikało to z tego, że organ ten poprzez swoistą interpretację zapisu art. 16 ust. 5 ustawy skupił się na wyjaśnieniu stanu faktycznego nie mającego znaczenia prawnego w sprawie. A mianowicie ustalenia czy studium wprowadza ograniczenia w wydobyciu kruszywa naturalnego poprzez wyznaczenie filaru ochronnego. Rozpoznając sprawę ponownie należy ustalić czy studium przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin. Przy czym pomimo tego, że ustaleń w tym zakresie nie dokonał zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, zasadnym było, zdaniem Sądu, uchylenie jedynie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sprawa nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub w całości (art. 138 kpa), zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy.