IV SA/Po 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010r. znak [...]; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r., złożonym w dniu [...] września 2010 r., M. S. wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] (doręczonym M. S. w dniu [...] października 2010 r.), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), Burmistrz [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając powołał się na fakt przystąpienia w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w [...] do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie [...]. Jednocześnie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż postępowanie zostanie ponownie podjęte w terminie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli w tym okresie ww. plan miejscowy nie zostanie uchwalony. Na opisane postanowienie zażalenie złożyła M. S. (pismo z dnia [...] października 2010 r., wniesione w dniu [...] października 2010 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia[...] listopada 2010 r. Nr [...] (doręczonym M. S. w dniu [...] grudnia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że, jak wynika z akt sprawy, w opracowywanym planie miejscowym teren przedmiotowej działki wchodzi w zakres jednostki bilansowej ZP/US, dla której przewidziano przeznaczenie na tereny zieleni urządzonej oraz terenowych usług sportu i rekreacji. Skoro zatem w projekcie planu nie przewidziano dla wskazanego terenu budownictwa mieszkalnego, to, zdaniem SKO, uzasadnione jest zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. (wniesionym w dniu 27 grudnia 2010 r. - data nadania pisma do SKO przez WSA, do którego błędnie została bezpośrednio skierowana skarga) złożyła M. S. W uzasadnieniu wskazała, że nabyła przedmiotową działkę w celu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i swój cel chce dalej realizować, gdyż w momencie zakupu ani syndyk, ani notariusz nie przedstawili planu miejscowego, zgodnie twierdząc, iż na działce tej skarżąca może prowadzić swoją inwestycję. Ponadto skarżąca podniosła, że SKO nie zawiadomiło jej o terminie posiedzenia, na którym rozpatrywano zażalenie, pozbawiając ją tym samym możliwości przedstawienia swoich racji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podkreślił, że już w ogłoszeniu syndyka dotyczącym sprzedaży m.in. przedmiotowej działki była informacja, że w obowiązującym studium działka nr [...] posiada przeznaczenie na tereny z przewagą zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych. Również w wydanym skarżącej zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] poinformował o podjętej przez Radę Miejską uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i o przeznaczeniu przedmiotowej działki przewidzianym w projekcie tego planu. W ocenie SKO, mając na uwadze podjęte już prace planistyczne oraz planowane przeznaczenie działki nr [...] (bez możliwości budownictwa mieszkaniowego) zasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził na wstępie, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są sporne i sprowadzają się do ustalenia, że uchwałą [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę, z planowanym przeznaczeniem pod teren zieleni urządzonej oraz terenowych usług sportu i rekreacji (symbol ZP/US; k. 24 akt adm.), a zatem odmiennym od wynikającego z wniosku skarżącej o wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który na dzień wydania decyzji przez organ I instancji głosił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W tym miejscu należy zauważyć, że z dniem 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871 ze zm.), która znowelizowała cytowany przepis w ten sposób, iż skróciła maksymalny okres, na jaki może zostać zawieszone postępowanie, z 12 do 9 miesięcy. W braku ustanowienia przez ustawodawcę przepisów przejściowych, które określałyby sposób uwzględniania tej zmiany w toczących się w dniu jej wejścia w życie postępowaniach, zastosowanie znajduje w takim przypadku podstawowa reguła intertemporalna - bezpośredniego działania ustawy nowej. Z brzmienia art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wynika, iż przepis ten określa maksymalny okres, na jaki organ może zawiesić postępowania w związku z przystąpieniem (zamiarem przystąpienia) do prac planistycznych. Nie można zatem wykluczyć dopuszczalności orzeczenia przez organ o zawieszeniu postępowania na okres krótszy niż 12 miesięcy. Interpretację tę wspiera brzmienie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w którym mowa jest tylko ogólnie o "okresie zawieszenia postępowania", a więc bez przesądzania, iżby wchodził tu w grę jedynie okres dwunastomiesięczny. Stąd wniosek, że określenie terminu, na jaki następuje zawieszenie, stanowi element merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, bez względu na to, w jakiej części wydanego w tej sprawie postanowienia (tj. w sentencji czy w uzasadnieniu) zostanie on zamieszczony. Z uzasadnienia postanowienia Burmistrza [...] jednoznacznie wynika, że wolą organu administracji było zawieszenie postępowania na maksymalny okres 12 miesięcy. Jeszcze bardziej jednoznacznie wola ta została wyartykułowana w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, w którym stwierdzono, że "uzasadnione jest zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku". A zatem istota rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, wyrażała się w zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres 12 miesięcy. Uwadze organu odwoławczego uszedł jednak fakt wejścia w życie ww. nowelizacji u.p.z.p., która skróciła maksymalny termin zawieszenia z 12 do 9 miesięcy, a którą to zmianę stanu prawnego SKO, jako organ powtórnie merytorycznie rozpoznający sprawę, winno uwzględnić z urzędu. Z tego względu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] nie mogło się ostać. Zarazem jednak, mając na względzie zaawansowanie prac planistycznych i odmienne, od wnioskowanego przez skarżącą, przeznaczenie terenu w projekcie planu, w rozpatrywanej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości sama dopuszczalność zawieszenia przedmiotowego postępowania. Jest to tym bardziej zasadne, iż art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nawet brak uchwały w tym przedmiocie nie stanowiłby, sam w sobie, przeszkody do zawieszenia postępowania. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 02 października 2007 r., II OSK 1287/08, niepubl.; wyrok WSA z dnia 09 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 920/07, niepubl.), mający swoje uzasadnienie zarówno językowe (w treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p.), jak i celowościowe (w ratio legis omawianego przepisu). Jak bowiem trafnie wskazano w przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w sytuacji, kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się z kolei do zarzutu pozbawienia skarżącej możliwości przedstawienia swoich racji przed SKO, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Zarazem żaden przepis tej ustawy nie określa przypadków, w których SKO byłoby zobowiązane do wyznaczenia rozprawy, w której miałaby oczywiście prawo wziąć udział skarżąca. Trzeba więc przyjąć, że znajduje tu zastosowanie przepis art. 89 k.p.a., który w § 1 nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, zaś w § 2 statuuje powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (tak trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r., II SA/Gd 2881/00, niepubl.). W świetle powołanych przepisów rozpatrywana sprawa dotycząca zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wymagała przeprowadzenia rozprawy. Zatem organ odwoławczy był uprawniony do rozpatrzenia odwołania skarżącej na posiedzeniu niejawnym, na którym nie była wymagana obecność skarżącej, jako strony postępowania. Inna sprawa, iż w aktach administracyjnych brak dowodów powiadomienia strony o tym, iż jej zażalenie wpłynęło do SKO i będzie przez ten organ rozpatrywane oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do niego. Nawet jednak jeśli uznać, iż doszło w tym zakresie do uchybienia proceduralnego, to nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni uwagi zawarte w wyroku, a przede wszystkim fakt wejścia w życie ww. nowelizacji art. 62 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p., która skróciła maksymalny okres zawieszenia postępowania do 9 miesięcy. Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w pkt II sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt III sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis (100 zł).