II GSK 1957/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 105/11 w sprawie ze skargi K. K. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 105/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego również "SKO") z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (działającego poprzez upoważnionego Zastępcę Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]) z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], którą obciążono K. K. i K. B. (wspólników spółki cywilnej "[...]") karą pieniężną w wysokości 52 080 zł za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymagalnego zezwolenia. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja organu administracji z dnia [...] września 2003 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., gdyż zaskarżone wówczas rozstrzygnięcie zostało błędnie wydane jedynie w stosunku do jednego ze wspólników spółki cywilnej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracyjnych orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] lipca 2003 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] (kilometr [...]) został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] (nr rej. [...]), przy użyciu którego skarżący prowadzili działalność gospodarczą. Dokonane w toku kontroli pomiary, stwierdzone protokołem kontroli, wykazały przekroczenie dopuszczalnych nacisków czterech osi (odpowiednio: dwie osie o 30,79 kN, jedna o 38,21 kN i jedna o 41,54 kN) oraz masy całkowitej pojazdu (o 10,85 t). Za wszystkie te naruszenia organ administracji nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej wysokości 52 080 zł, wskazując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 89 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d."), art. 61 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 98, poz. 515 ze zm.) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 4 do 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) w związku z § 2 do 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji. Uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności nie było trafne - zdaniem Sądu pierwszej instancji - stanowisko skarżących, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że kara za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 13g ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; dalej powoływana jako "ustawa nowelizująca"), która w tym zakresie weszła w życie 24 listopada 2003 r. Na mocy art. 10 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy miały jednak zastosowanie przepisy dotychczasowe. Wobec tego Sąd uznał, że organy administracji trafnie zastosowały w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli pojazdu, tj. w dniu [...] lipca 2003 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również w wówczas obowiązującym brzmieniu ustawy o drogach publicznych zastosowanie omawianych sankcji za wykonywanie przejazdu z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, jak i jego dopuszczalnej masy wymagało uprzedniego stwierdzenia tych faktów protokołem kontroli i określenia wysokości kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, za takim wnioskiem przemawiają poglądy wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, charakter i funkcja represyjna kar pieniężnych za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, a także sposób określenia tych kar w załączniku do ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących przedawnienia możliwości wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Instytucja przedawnienia została wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 14 listopada 2003 r. Skarżący powołali się w tym zakresie na art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uniemożliwiający naliczenie kary pieniężnej, pomijając jednocześnie fakt, że art. 10 ustawy nowelizującej nakazuje do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe. Zdarzenie polegające na wykonaniu przejazdu po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia miało charakter ograniczony czasowo i nastąpiło przed wejściem w życie nowych przepisów, na które powołują się skarżący. Sąd stwierdził ponadto, że przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej, a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli K. K. i K. B. Zaskarżyli to orzeczenie w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z dnia 16 lipca 2003 r. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że przepisy te stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji wymierzającej skarżącym karę pieniężną, podczas gdy nie zawierały one podstaw do nakładania kar w drodze decyzji administracyjnych, lecz nakładały obowiązek ich uiszczania z mocy prawa, b) naruszenie prawa materialnego, a to art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie, podczas gdy reguły intertemporalne, zasada racjonalności ustawodawcy oraz konstytucyjna zasada równości wobec prawa przemawiają za jego zastosowaniem w niniejszej sprawie i przyjęciem, że obowiązek uiszczenia przez skarżących kary pieniężnej powstały z mocy prawa w dniu [...] lipca 2003 r. uległ z dniem 31 grudnia 2008 r. przedawnieniu, c) naruszenie prawa procesowego, a to art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili w szczególności, że z redakcji przepisów – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2003 r. – wskazujących na podmiotowy i przedmiotowy charakter obowiązku ponoszenia kar pieniężnych wynika, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej wynikał wprost z przepisów prawa. Tymczasem organ I instancji nałożył na skarżących karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta została wydana pomimo braku w przepisach ustawy o drogach publicznych jakichkolwiek podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dopiero po dniu 24 listopada 2003 r. obowiązek zapłaty kary pieniężnej za przejazd pojazdem ponadnormatywnym mógł być nakładany w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro w przepisach ustawy o drogach publicznych w brzmieniu od dnia 29 lipca 2005 r. nie ma wyraźnego wyłączenia, że art. 40d ust. 3 tej ustawy nie ma zastosowania do kar pieniężnych nałożonych na podstawie przepisów obowiązujących przed tą datą, to przepis ten (dotyczący przedawnienia) należy stosować również do tych kar. Braku przepisów przejściowych w tej materii nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zasada ta oznacza pełne związanie tego Sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, przy czym w obrębie naruszenia przepisów postępowania wymieniono art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ograniczając uzasadnienie zarzutu do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu nie pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Wymienione przepisy kształtują uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego i ze wskazanego powodu nie mogły zostać naruszone. Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, przytaczając treść art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2003 r., tj. w dacie kontroli pojazdu, a także powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2005 r. o sygn. akt FSK 2580/04 i z dnia 29 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1494/08 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego uznał, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym wynikał bezpośrednio z przepisu prawa, bowiem w ówczesnym stanie prawnym nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej. Dopiero na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz.1953), znowelizowany art. 13g ust 1 i 2 stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygniecie przez organ w indywidualnej sprawie administracyjnej, jaką wyznacza stosunek administracyjny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej, powstały z datą zdarzenia ([...] lipca 2003 r.), tj. wykonania przejazdu pojazdem nienormatywnym, wymaga formy decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków osi pojazdu oraz masy całkowitej, wymaga uprzedniego stwierdzenia powyższych okoliczności protokołem kontroli oraz określenia wysokości tej kary pieniężnej. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie wymaga aktu w postaci decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). W doktrynie postępowania administracyjnego za decyzję w ujęciu materialnym rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej sprawie (por. J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995 r., str.190). Za prawidłowością przedstawionego poglądu przemawia zarówno znowelizowany art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I OPS 1/06, która dotyczyła stosowania zmienionych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. w sprawach wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że: "W przypadku decyzji deklaratoryjnych-stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Można to odnieść także do decyzji wymierzających karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść stosunku administracyjnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie, konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszanie określonego zakazu wynikającego z przepisów prawa. (...) Sankcja administracyjna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu". Natomiast uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1990 r. o sygn. akt III APZ 16/89 oraz wyroki NSA przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mają odniesienia do rozpoznawanej sprawy, ponieważ dotyczą postępowania egzekucyjnego w przedmiocie odpowiednio: pobrania kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i nieuiszczonych opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych okazał się chybiony. Skarżący w skardze kasacyjnej wywodzili, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, który powstał z mocy prawa, uległ przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2008 r., ponieważ upłynął termin 5 lat liczony od daty zdarzenia, tj. [...] lipca 2003 r. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz.1486) wprowadziła instytucję przedawnienia, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia opłat wskazanych w art. 40d ust. 3 oraz wymienionych tam kar pieniężnych przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Wskazana reguła zaczęła funkcjonować w porządku prawnym z chwilą wejścia w życie noweli z dnia 29 lipca 2005 r., czyli od dnia 4 października 2005 r. i nie zawierała przepisów przejściowych. Oznacza to, że regulacją wskazaną w tym przepisie objęte są również kary i opłaty, które nie zostały uiszczone w chwili wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Ustalenie początkowego terminu przedawnienia wymaga, zgodnie z treścią art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, odwołania się do pojęcia wykonalności decyzji nakładającej karę pieniężną. Stosownie bowiem do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 10 września 2008 r. o sygn. GSK 157/08, przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdarzenie dające podstawę do naliczenia kary pieniężnej nastąpiło [...] lipca 2003 r., zatem w tej sprawie decyzje organów obu instancji były wydawane pod rządami przepisów prawa obowiązujących przed dniem 24 listopada 2003 r. tj. wejścia w życie znowelizowanej ustawy o drogach publicznych. Art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw uzasadniał stosowanie w sprawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z jego treścią do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejście w życie ustawy, stosowało się przepisy dotychczasowe. Z tego powodu w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 13g ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał w porządku prawnym od dnia 24 listopada 2003 r. Natomiast decyzja ostateczna została wydana dopiero w dniu [...] października 2010 r., tym samym zarzut wydania decyzji po upływie terminu przedawnienia z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.