II SA/Gd 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010 r. nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 31 marca 2010 r., Nr [...], Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą [...], trakcją kolejową a północną granicą miasta K. W rozdziale I § 5 ust. 10 pkt 1 i 2 powyższej uchwały ustalono symbolikę dla systemu komunikacji, w tym dla terenów dróg publicznych, drogę klasy "G" główna (ul. D.) wraz z węzłem drogowym oznaczając symbolem KD.G, drogę klasy "L" lokalna oznaczając symbolem KD.L, drogę klasy "D" dojazdowa oznaczając symbolem KD.D, a tereny dróg wewnętrznych, w tym dojazdy, ciągi pieszo-jezdne oznaczając symbolem KDW. W rozdziale 2 § 13 ust. 1 uchwały ustalono, że układ dróg publicznych na wskazanym terenie tworzą droga publiczna o znaczeniu ponadlokalnym, tj. ul. D., drogi publiczne o znaczeniu lokalnym, a w tym m.in. drogi dojazdowe klasy "D" oznaczone na rysunku planu jako 04.KD.D, 05.KD.D, 06.KD.D, 07.KD.D, 08.KD.D, 09.KD.D. W ust. 2 wskazano, że wewnętrzny układ drogowy tworzą dojazdy i ciągi pieszo – jezdne odpowiednio oznaczone na rysunku planu, m.in. ciąg oznaczony na rysunku planu jako 13/1.1.KDW. W rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych" w § 27 poczyniono ustalenia szczegółowe dla terenu 13.MN., m.in. w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej. Przewidziano, że obsługa komunikacyjna wskazanej jednostki następuje z dróg 07.KD.D., 08.KD.D, 09.KD.D, i dojazdu 13/1.1.KDW. W § 29 pkt 10 ustalono, że jednostka planistyczna oznaczona symbolem 15.MN. będzie obsługiwana komunikacyjnie z dróg 07.KD.D, 08.KD.D, 09.KD.D. Obowiązuje organizacja przebiegu orientacyjnego ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu realizowanego jako cel publiczny. Powyższy plan uchwalono w toku procedury planistycznej, w której udział wzięli M. M. i Z. S. w związku z faktem, że działki stanowiące ich własność - nr [...] i [...] objęte są jednostką planistyczną nr 13.MN i nr 15.MN. Wymienieni złożyli uwagi do projektu planu, dotyczące przebiegu dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D., 09.KD.D przez działki nr [...] i [...], zaplanowane w sposób, który z góry narzuca właścicielom sposób zagospodarowania działek, które Rada Miasta K. w załączniku nr 2 do powyższej uchwały w pkt 7 odrzuciła w całości. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie opracowywania planu miejscowego na etapie koncepcji projektu planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zaproponowany układ komunikacyjny zmierza zarówno do poprawy i usprawnienia istniejącego w dużej mierze niewydolnego układu, jak również powiązania z układem transportowym miasta poza obszarem opracowania. Planowane rozwiązania poza poprawą stanu istniejącego ma również zasadnicze zadanie wykreowania nowego układu dróg publicznych i wewnętrznych dla obszarów jeszcze niezurbanizowanych, a wyznaczonych w studium pod funkcje mieszkaniowe. Fragmentem tego układu są również drogi 08.KD.D, 09.KD.D i 13/1.1.KDW przebiegające w ograniczonym zakresie przez teren wnoszących uwagi. Projektowane drogi publiczne i dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w przemyślany sposób i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Jedną z zasadniczych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczaniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym M. M. i Z. S. wezwali do usunięcia naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich uwag do projektu planu w zakresie dotyczącym przebiegu dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D, 09.KD.D przez działki nr [...] i [...]. Zarzucili uchwale naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim przyznaje ona uprawnienia właścicielom nieruchomości w toku planowania przestrzennego, poprzez zagospodarowanie dróg wewnętrznych projektowanego osiedla w ten sposób, że ich wyloty narzucają z góry sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność. W uzasadnieniu wskazali, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte na działce nr [...] narzucają przyjęcie układu komunikacyjnego na ich działkach, co narusza ich uprawnienia właścicielskie. Wskazali nadto, że brak zaprojektowania drogi dojazdowej do projektowanego osiedla w kierunku ulicy K. i K., a zorganizowanie całego ruchu kołowego wzdłuż granic ich nieruchomości spowoduje zmniejszenie atrakcyjności ich nieruchomości i zmniejszenie ich wartości. Zwrócili dodatkowo uwagę na fakt nieuwzględnienia przez organ gminy rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, który dotyczył identycznej skargi skarżących na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego terenu. Uchwałą nr [...], z dnia 25 sierpnia 2010 r. Rada Miasta K. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w części uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K., dotyczącej przebiegu dróg przez działki [...] i [...] dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D, 09.KD.D i tym samym ustaleń zawartych w Rozdziale 3 - ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych: § 27 — ustalenia szczegółowe dla terenu 13.MN, pkt 10 - ustalenia obsługi komunikacyjnej oraz § 29 - ustalenia szczegółowe dla terenu 15.MN, pkt 10 - ustalenia obsługi komunikacyjnej. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że jednym z celów przygotowanego planu zagospodarowania było stworzenie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności terenów jeszcze niezainwestowanych, w tym terenów działek nr [...] i [...]. Wskazano, że na etapie opracowania koncepcji planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części planu (w tym również terenów działek nr [...], [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych i innych. W szczególności oceniono również możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. Analizy wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. M. K. Niezainwestowane tereny w północnej części planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dają szans na bezpośrednie połączenie z ul. K. w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka B. przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowią również występujące tu przewyższania terenowe dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia ok. 15% na południe od wspomnianych terenów nie jest możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze planu można by powiązać. Na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, że biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia nie ma racjonalnych również ze względu na koszty, technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ulicą M. K. Zdaniem organu planowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Plan miejscowy wyznacza kierunki i ma stanowić narzędzie do racjonalnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w perspektywie wieloletniej, a nie wyłącznie w najbliższej perspektywie. M.in. w tym celu wykształcony został w planie nowy układ komunikacyjny obsługujący tereny wolne w chwili obecnej od zabudowy, ale docelowo przewidziane pod funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają również w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących własność wnoszących skargę, a w tym kontekście twierdzenia dotyczące obniżenia atrakcyjności i wartości nieruchomości skarżących przez wdrożenie planowanych rozwiązań komunikacyjnych są fałszywe. Zarówno przeznaczenie w planie dotychczasowych terenów rolnych pod zabudowę mieszkaniowa, jak i stworzenie czytelnego układu drogowego, który pozwala na racjonalne dokonywanie podziałów geodezyjnych pod zabudowę oraz skomunikowanie powstałych nowych działek budowlanych spowoduje wzrost wartości nieruchomości, a nie ich obniżenie. Organ zwrócił uwagę, że sami skarżący zakładają w przyszłości zmianę dotychczasowego zagospodarowania na funkcje "budowlane lub przemysłowe". Należy zatem przyjąć, że planowane zagospodarowanie przez skarżących wpisuje się w przewidziane w planie funkcje mieszkaniowe. Nie można zatem przyjąć, że przewidziana funkcja mieszkaniowa będzie stanowiła o zmniejszeniu atrakcyjności i wartości w odniesieniu do gruntów w/w. Planowane drogi będą natomiast przebiegały również przez tereny innych właścicieli, a nie wyłącznie w granicach własności skarżących. Kształtowanie układu drogowego jest jak wspomniano wcześniej jednym z elementów realizowanych w interesie publicznym i wymaga ograniczenia własności pod ich realizację. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie II SA/Gd 727/06 Rada stwierdziła, że właśnie pogłębiona analiza wyroku i uzasadnienia doprowadziła do wniosku, że podjęto go w innym stanie faktycznym i prawnym niż okoliczności niniejszej sprawy. Wskazanym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 maja 2004 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] obręb [...] przy ulicy M. K. w K. z uwagi na błędy w procedurze planistycznej. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała naruszyła w sposób rażący przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), co skutkowało nieważnością uchwały. Wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Miasta winna prowadzić postępowanie z uwzględnieniem uwag Sądu i z uwzględnieniem zasad i trybu postępowania zawartego w obowiązujących przepisach prawa regulujących procedurę uchwalania planów miejscowych przez rady gminy, a mianowicie w przypadku gdy zarzut skarżących nie został uwzględniony we wcześniejszej procedurze planistycznej uchwała Rady Miasta musi odpowiadać rygorom przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, a więc musi być w sposób wyczerpujący uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym, niezależnie od tego czy zarzut skarżących zostanie uwzględniony czy też odrzucony. Wskazano dalej, iż ówczesny plan miejscowy opracowywany był w innym stanie prawnym, który przewidywał wnoszenie protestów i zarzutów. W chwili obecnej obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, z póżn. zm.), która przewiduje wnoszenie uwag kwestionujących ustalenia planu. Wzywający wnieśli uwagi do projektu planu w ustawowym terminie, jednak zgodnie z obowiązującą procedurą planistyczną nie zostały one uwzględnione, co znalazło wyraz w uchwale nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K. podjętej po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, z jednoczesnym rozstrzygnięciem uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść cytowanej uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jej załączniki. Wojewoda w wyniku sprawdzenia przedmiotowej uchwały pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, nie wniósł uwag do treści podjętej uchwały i przekazał ją do publikacji. Przedmiotowy plan miejscowy wszedł w życie z dniem 11 czerwca 2010 r., tj. po upływie 30 dniu od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 69 poz. 1120. Skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 2010 r. wniósł Z. S. Zarzucił naruszenie jego prawa jako właściciela nieruchomości poprzez zaprojektowanie dróg wewnętrznych planowanego osiedla w ten sposób, że ich wyloty narzucają z góry sposób zagospodarowania nieruchomości nr [...] i nr [...], które należą do skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w toku procedury uchwalania przedmiotowego planu nie uwzględniono uwag złożonych przez niego i M. M. naruszając tym samym ich prawa własności. Zaprojektowane drogi narzucają z góry sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], gdyż dopóki nieruchomości skarżącego będą miały charakter rolny to planowane rozwiązania komunikacyjne nie będą miały dla skarżącego znaczenia. Natomiast w chwili zmiany funkcji tych działek na budowlane lub przemysłowe, planowane drogi na działce nr [...] będą miały wpływ na wymogi w zakresie komunikacji na działce skarżącego, co ograniczy jego prawo własności. W ocenie skarżącego brak zaprojektowania drogi dojazdowej do projektowanego osiedla w kierunku ulicy K. i K., które składać się będzie z około 80 domków jednorodzinnych z funkcjami usługowymi, spowoduje znaczne natężenie ruchu kołowego (około 200 samochodów), co powoduje zmniejszenie atrakcyjności nieruchomości skarżących, a w konsekwencji zmniejszenie ich wartości, gdyż cały ruch kołowy do domków jednorodzinnych przebiegać będzie wzdłuż granic skarżącego. Według skarżącego oddziaływanie projektowanych rozwiązań komunikacyjnych na działki stanowiące jego własność przesądza o przypisaniu mu interesu prawnego w kwestionowaniu odnośnych zapisów planu. Nadto, skarżący wskazał, że Rada Miasta nie uwzględniła rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, który dotyczył identycznej skargi M. M. i Z. S. na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...], w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Tożsamą po względem zarzutów i wniosków skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 2010 r. wniosła również M. M. Jej sprawa zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Gd 744/10. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączył sprawę ze skargi M. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 31 marca 2010 r., nr [...], i postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 743/10. Na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że działki skarżących znajdują się na obszarze objętym planem, oznaczonym między innymi symbolem 13.MN. Skarżący oświadczyli dodatkowo, że kwestionują wyłącznie zapisy planu dotyczące rozwiązań komunikacyjnych dla terenów, a nie przeznaczenia terenów pod zabudowę. Stwierdzili, że nie wyrażają zgody na usytuowanie na ich nieruchomościach dróg, które miałyby służyć także innym osobom, obawiają się bowiem zbyt dużego natężenia ruchu obsługującego działki przeznaczone pod zabudowę. Zdaniem skarżących połączenie planowanego osiedla z drogami publicznymi powinno nastąpić przez ulicę K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K., w części określającej rozwiązania komunikacyjne dla terenu oznaczonego w planie nr 13.MN. i 15.MN., obejmującego swym zakresem działki należące do skarżących o nr [...] i [...]. Kwestionowane zapisy planu przewidują bowiem obsługę komunikacyjną wskazanych jednostek planistycznych z dróg publicznych gminnych o symbolach 07.KD.D, 08.KD.D, 09.KD.D i dojazdu 13/1/1.KDW. Skarżący konsekwentnie domagają się zmiany projektowanego układu drogowego tworzonego przez drogi o symbolach 08.KD.D i 09.KD.D oraz dojazdu 13/1/1.KDW. Wskazane wyżej tereny przeznaczone zostały w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący nie kwestionują przeznaczenia funkcjonalnego przedmiotowych jednostek. Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały bezspornie spełnione. Oceniając interes prawny skarżących w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd stanął na stanowisku, że skarżącym interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa własności do działek nr [...] – M. M. i nr [...]– Z. S. objętych ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Wskazane powyżej drogi publiczne przebiegać bowiem będą również przez działki skarżących. Może to mieć wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności i kształtuje tym samym ich interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na rozbieżności w zakresie przywoływanego w dokumentacji numeru działki stanowiącej własność Z. S. Pojawiał się bowiem w aktach zamiast nr [...] nr [...]. Analiza akt dokumentujących procedurę planistyczną oraz lektura załączników do kwestionowanej uchwały w postaci mapy zawierającej rysunek planu oraz rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu pozwalają na stwierdzenie, że właściwym numerem działki należącej do Z. S. jest nr [...]. W świetle zarzutów skargi w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena zgodności z prawem przyjętego w planie miejscowym rozwiązania obsługi komunikacyjnej jednostek planistycznych oznaczonych symbolami 13.MN. i 15.MN., czyli przebiegu dróg publicznych o symbolach 08.KD.D i 09.KD.D oraz dojazdu 13/1/1.KDW. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności przysługujących im do działek nr [...] i [...] należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art.15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić m.in. prawa własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust.3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (vide: Kostka Z., Hyla J., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, str. 16). Zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie chodzi jednak o każde naruszenie lecz tylko takie, które wiąże się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego w ramach norm materialnoprawnych i procesowych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego nie musi stanowić o naruszeniu prawa skutkującego nieważnością uchwały, gdyż ustawa, jak wyżej wskazano, w zakresie uchwalania miejscowych planów może ograniczać własność . Istotne jest jednak, by nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Konieczna jest więc dbałość o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona obiektywnego porządku prawnego. Jak już powyżej wskazano, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie, przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczania czyichkolwiek praw. Ograniczenie to nie jest jednak uzależnione od zgody właściciela nieruchomości przewidzianej na cel publiczny w nowych rozwiązaniach planistycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Gd 568/2007, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, http://cbois.nsa.gov.pl/). W ocenie Rady Miasta zaprojektowane w zaskarżonym planie drogi publiczne oznaczone symbolami 08.KD.D i 09.KD.D oraz dojazd do nich oznaczony 13/1.1.KDW są konieczne dla właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną znajdujących się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 13.MN. i 15.MN. Wymaga podkreślenia, że w sposób wyjątkowo szczegółowy organ umotywował celowość przyjętych rozwiązań komunikacyjnych uznając za optymalny wybrany wariant przebiegu wskazanych dróg publicznych. Ustalenie przebiegu wskazanych dróg poprzedzone zostało analizą obejmującą ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych i innych. W szczególności oceniono również możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. W wyniku dokonanych analiz ustalono, że tereny w północnej części opracowywanego planu pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. M. K. Niezainwestowane tereny w północnej części planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dają szans na bezpośrednie połączenie z ul. K. w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka B. przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowią również występujące tu przewyższania terenowe dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia ok. 15% na południe od wspomnianych terenów nie jest możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze planu można by powiązać. Na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, że biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia nie ma racjonalnych również ze względu na koszty, technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ulicą M. K. Planowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały natomiast zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. W ocenie Sądu analiza planu w części tekstowej, jak i graficznej pozwala na stwierdzenie, że wybór jest trafny i uzasadniony z punktu widzenia przesłanek, którymi należy kierować się w procedurze planistycznej. Takie zaplanowanie drogi umożliwia bowiem zachowanie ładu przestrzennego na już zagospodarowanym terenie objętym przedmiotowym planem. Przeznaczenie konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymaga odpowiedniego urządzenia dróg dojazdowych, co zostało uwzględnione w trakcie procedury planistycznej. W świetle powyższego Sąd nie podziela zarzutów skarżących odnoszących się do możliwości zmiany zaproponowanego układu komunikacyjnego nowych terenów mieszkaniowych, obejmujących ich działki, poprzez połączenie ich z ulicą K. Decydująca dla takiej oceny zarzutu jest podstawowa przesłanka planowania przestrzennego jaką jest ład przestrzenny. Plan miejscowy wyznacza kierunki i ma stanowić narzędzie do racjonalnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w perspektywie wieloletniej, a nie wyłącznie w najbliższej perspektywie. Organ zarówno w uzasadnieniu uchwały w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak i w odpowiedzi na skargę uzasadnił, że zaplanowanie wskazanych dróg jest optymalnym sposobem zagospodarowania terenu, uwzględniającym obsługę komunikacyjną terenów w chwili obecnej nie przewidzianych do zabudowy, ale docelowo mających spełniać funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają również w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących własność wnoszących skargę. Nie można zatem podzielić argumentacji skarżących, że zaprojektowanie dróg dojazdowych będzie stanowiło czynnik zmniejszający atrakcyjność terenów mieszkaniowych i obniżenie wartości gruntów stanowiących ich własność. Trafnie organ podkreślił, że uchwalenie planu dla obszarów stanowiących użytki rolne przewidującego ich zagospodarowanie pod funkcję zabudowy mieszkaniowej spowoduje wzrost wartości nieruchomości, a nie ich obniżenie. Podobny skutek wywoła również czytelny układ drogowy, który pozwala na racjonalne dokonywanie podziałów geodezyjnych pod zabudowę oraz skomunikowanie nowopowstałych działek budowlanych. W ocenie Sądu z tego względu nie można zarzucić gminie arbitralności w przyjęciu zaskarżonych rozwiązań planistycznych, skoro dąży ona do zachowania ładu przestrzennego, m.in. przez takie kształtowaniem przestrzeni, które zapewni każdej działce budowlanej, istniejącej bądź nowopowstałej, bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że Rada Miasta naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego, a tym samym, że doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżących. Wskazać również należy, że w postępowaniu planistycznym nie są przesądzone kwestie własności gruntu, chociaż niewątpliwie przeznaczenie w planie danego terenu na cele publiczne może prowadzić do wywłaszczenia w przypadku realizacji tego celu. Ustawodawca przewidział jednak ochronę osób, których interes prawny zostanie naruszony ustaleniami planu w postaci możliwości żądania odszkodowania, wykupienia nieruchomości lub jej zamiany na inną. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie to dotyczyło prac planistycznych obejmujących inną część planu (tylko działki nr [...]), prowadzonych w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.