II OSK 538/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1397/09 w sprawie ze skargi P.P.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P.P.O. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1397/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego przez P.P.O. ur. 19 grudnia 1973 r. w m. U. , syna O., i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że 23 października 2008 r. P.P.O., obywatel Nigerii, złożył przed Wojewodą Mazowieckim oświadczenie woli nabycia obywatelstwa polskiego w trybie art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Z dokumentacji wynika, że w dniu 15 listopada 2003 r. zawarł on związek małżeński z A.L.W. i że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], udzielił mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Minister podkreślił, że skarżący spełnił obligatoryjne warunki z ww. artykułu, jednakże z ustaleń organu I instancji wynika, że przeciwko niemu toczyły się trzy postępowania przygotowawcze: pierwsze prowadzone przez Komisariat Policji w L. w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 278 § 1 Kodeksu karnego - sprawa przekazana przez Prokuraturę Rejonową w P. do Sądu wraz z aktem oskarżenia, drugie prowadzone przez Komisariat Policji W. w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 305 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o prawie własności przemysłowej – sprawa przekazana do Prokuratury Rejonowej W. i trzecie, również prowadzone przez Komisariat Policji W., w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 305 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o prawie własności przemysłowej – sprawa przekazana do Prokuratury Rejonowej W. Ponadto skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia za wykroczenie w ruchu drogowym, tj. o czyn z art. 87 § 1 i 3 Kodeksu wykroczeń i o czyn z art. 94 § 1 tej ustawy. W dniu 16 listopada 2008 r. skarżący był również sprawcą kolizji drogowej i w dniu 21 kwietnia 2009 r. wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza został skazany za przestępstwo z art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 3 Kodeksu wykroczeń. Ustalono także, iż wyrokiem z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt II K 586/03, Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia uznał P.P.O. winnym zarzucanych mu czynów, tj. z art. 43 ust.1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 24 kwietnia 1997 r., art. 270 § 1 Kodeksu karnego i z art. 291 § 1 Kodeksu karnego oraz wymierzył mu karę łączną 2 lat pozbawienia wolności i karę grzywny w wysokości 100 stawek dziennych po 20 zł. Minister podkreślając, że decyzja wydana w trybie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim ma charakter uznaniowy, stwierdził, że pomimo iż skarżący spełnił warunki formalne nabycia obywatelstwa polskiego w ww. trybie, to zdarzenia, które miały miejsce, uzasadniają odmowę przyjęcia oświadczenia woli przez P.P.O. – skarżący swoim zachowaniem naruszył bowiem obowiązujące przepisy prawa oraz porządek publiczny. W skardze na powyższą decyzję P.P.O. zarzucił jej naruszenie art. 7, 77, 107 i 138 kpa oraz art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżący podniósł, iż przepisy prawa nie dopuszczają uznaniowości organu przy wydawaniu decyzji o przyjęciu oświadczenia woli nabycia obywatelstwa, zatem organy zobowiązane były rozpoznać sprawę pod względem formalnym. W ocenie skarżącego Minister zmarginalizował względy rodzinne, za którymi przemawia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto stwierdzenie, że skarżący stanowi zagrożenie dla porządku bezpieczeństwa publicznego jest nadużyciem zastosowanym na jego szkodę. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim – przyjęcie przez Ministra, że omawiana decyzja ma charakter uznaniowy skutkowała błędną oceną, że organ może odmówić przyjęcia takiego oświadczenia w sytuacji, gdy przemawiają za tym względy bezpieczeństwa państwa i ochrona porządku publicznego. Sąd wskazał, że nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca pozostającego w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie następuje w tzw. uproszczonym postępowaniu w stosunku do nadania obywatelstwa polskiego, nie może oznaczać, iż tym samym nabycie obywatelstwa polskiego w drodze złożenia oświadczenia woli przez cudzoziemca i przyjęcia tego oświadczenia przez właściwy organ, ma charakter wyjątkowy, szczególny, a wobec tego przyjęcie tego oświadczenia przez organ należy do uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne w tym postępowaniu dotyczy niewątpliwie tylko tego, iż organ może uzależnić przyjęcie oświadczenia cudzoziemca od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Jeżeli natomiast organ nie uzależnia przyjęcia oświadczenia od złożenia ww. dowodu, to pozostałe przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca pozostającego w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie są określone w art. 10 ust. 1 i ust. 1a ustawy o obywatelstwie polskim w taki sposób, iż organ nie może odmówić przyjęcia oświadczenia cudzoziemca w razie spełnienia ustawowych warunków, powołując się na przyczyny nie wymienione w tym przepisie. Sąd podkreślił, że względy bezpieczeństwa i porządku publicznego winny być przedmiotem rozważań organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na osiedlenie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) cudzoziemcowi odmawia się zezwolenia na osiedlenie w takim przypadku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył w całości powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę aktualnie obowiązującego brzmienia ww. przepisu, gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu, który obowiązywał na mocy nowelizacji wynikającej z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 94, poz. 788), zgodnie z którym cudzoziemiec, któremu udzielono na terytorium RP zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE lub zezwolenia na pobyt i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, nabywa obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że powyższe brzmienie utraciło swoją moc obowiązującą z dniem 26 sierpnia 2006 r. W niniejszym postępowaniu miał zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu nadanym art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1043), zgodnie z którym cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE lub posiadając prawo stałego pobytu, może nabyć obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Minister podkreślił, że osoba ubiegająca się o nabycie obywatelstwa polskiego powinna swoją postawą wykazać, iż w pełni na to zasługuje. Ustawa o obywatelstwie polskim nie wymienia przesłanek wykluczających nabycie przez stronę obywatelstwa polskiego, dlatego właściwe organy administracyjne działając w granicach uznania administracyjnego mają obowiązek uwzględnić wszelkie przesłanki wpływające na stosunek zainteresowanego do Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. P.P.O. bezsprzecznie naruszył przepisy prawa polskiego oraz porządek publiczny, tym samym jego indywidualny interes do uzyskania obywatelstwa polskiego został postawiony w kolizji z interesem społecznym, który byłby zagrożony w przypadku otrzymania obywatelstwa polskiego przez osobę dopuszczającą się czynów karalnych. Mając powyższe na względzie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P.P.O., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Trafnie zarzuca skarżący, że Sąd pierwszej instancji , z naruszeniem prawa materialnego, dokonał kontroli legalności zaskarżonych decyzji opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu, które obowiązywało na mocy nowelizacji wynikającej z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 94, poz. 788), zgodnie z którym cudzoziemiec, któremu udzielono na terytorium RP zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE lub zezwolenia na pobyt i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, nabywa obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Decyzja w przedmiocie przyjęcia złożonego przez cudzoziemca oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego nie miała wówczas charakteru uznaniowego, a wobec tego organ nie mógł odmówić przyjęcia takiego oświadczenia w przypadku spełnienia przesłanek z tego przepisu, powołując się na przyczyny nie wymienione w tym przepisie. Stanowisko takie potwierdza ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy w przytoczonym brzmieniu, a więc do innego stanu prawnego, niż w rozpoznawanej sprawie ( por. wyrok NSA z 23 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1279/05 LEX nr 194898, wyrok NSA z 16 maja 2007r., sygn. akt II OSK 719/06 ONSAiWSA 2008/2/41). Powyższe brzmienie utraciło swoją moc obowiązującą z dniem 26 sierpnia 2006r. W niniejszym postępowaniu miał więc zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu nadanym art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1043), zgodnie z którym cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE lub posiadając prawo stałego pobytu, może nabyć obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Wprowadzona z dniem 26 sierpnia 2006r. zmiana przepisu art. 10 ust. 1 ustawy, polegająca na użyciu określenia " może nabyć" w miejsce "nabywa" w sposób istotny zmieniła charakter decyzji organów administracji o przyjęciu oświadczenia woli cudzoziemca z decyzji o charakterze związanym na decyzję uznaniową. Wykładnia językowa zmienionego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że spełnienie przez osobę zainteresowaną warunków określonych w przepisie, nie oznacza obowiązku organu administracji publicznej wydania decyzji o przyjęciu oświadczenia. Skoro ustawodawca wprowadził tak istotne zmiany i ustanowił w analizowanym przepisie tylko możliwość nabycia obywatelstwa polskiego ( " może nabyć" w miejsce "nabywa"), to tym samym przewidział sytuacje, w których pomimo, iż zainteresowana osoba będzie spełniała wszystkie przesłanki w nim wymienione, spotka się z odmową przyjęcia jej oświadczenia woli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, poprzez takie ujęcie dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim ustawodawcy chodziło o pozostawienie właściwemu organowi administracji publicznej pewnej swobody w podejmowaniu decyzji o przyjęciu złożonego przez cudzoziemca oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego również w uproszczonej procedurze naturalizacyjnej. Decyzja w tym przedmiocie pociąga za sobą daleko idące skutki, nie tylko dla osoby zainteresowanej, ale i dla państwa polskiego. Z uwagi na rozmiar i powagę konsekwencji płynących z nabycia przez określoną osobę obywatelstwa polskiego decyzje takie muszą być wyważone oraz uwzględniać inne, poza wymienionymi w przepisie, okoliczności przemawiające za przyjęciem oświadczenia. Podkreślić należy, że w stosunku do obywatelstwa obowiązuje zasada pełnej trwałości obywatelstwa, która przejawia się tym, że status obywatela cechuje trwałość zarówno w czasie, jak i w przestrzeni. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie, a art. 137 Konstytucji wymaga, aby zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego wyraził Prezydent RP. W obowiązującym stanie prawnym utrata obywatelstwa polskiego może być jedynie konsekwencją wyrażenia przez obywatela polskiego woli pozbycia się tego obywatelstwa w formie zrzeczenia się. Tym samym brak jest możliwości pozbawienia obywatelstwa polskiego przez organy władzy publicznej i z ich inicjatywy, wbrew woli jednostki. W badanej sprawie cudzoziemiec złożył przed Wojewodą Mazowieckim oświadczenie woli nabycia obywatelstwa polskiego w trybie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim w dniu 23 października 2008r., a decyzje organów obu instancji zostały wydane w 2009r., kiedy obowiązywał już przepis art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w nowym brzmieniu, wskazującym jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji o przyjęciu złożonego przez cudzoziemca oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu. Bezsporne jest przy tym, że zainteresowany spełnia ustawowe przesłanki z art. 10 ust. 2 do nabycia obywatelstwa polskiego w trybie uproszczonym. Z ustaleń sprawy wynika jednak, że postawa cudzoziemca i jego sposób zachowania się kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Przeciwko P.P.O. toczyły się trzy postępowania przygotowawcze: jedno w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 278 § 1 Kodeksu karnego oraz dwa postępowania w związku z popełnieniem przestępstw z art. 305 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000r. o prawie własności przemysłowej. Ponadto cudzoziemiec został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia za wykroczenie w ruchu drogowym, tj. o czyn z art. 87 § 1 i 3 Kodeksu wykroczeń i o czyn z art. 94 § 1 tej ustawy. W dniu 16 listopada 2008 r. cudzoziemiec był również sprawcą kolizji drogowej i w dniu 21 kwietnia 2009 r. wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza został skazany za przestępstwo z art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 3 Kodeksu wykroczeń. Ustalono także, iż wyrokiem z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt II K 586/03, Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia uznał P.P.O. winnym zarzucanych mu czynów, tj. z art. 43 ust.1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 24 kwietnia 1997 r., art. 270 § 1 Kodeksu karnego i z art. 291 § 1 Kodeksu karnego oraz wymierzył mu karę łączną 2 lat pozbawienia wolności i karę grzywny w wysokości 100 stawek dziennych po 20 zł. Podzielić zatem należy stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że dopuszczalna ustawowo ( od dnia 26 sierpnia 2006 roku) odmowa przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przemawia on przeciwko nabyciu obywatelstwa polskiego osoby, która pomimo, że nie respektuje polskiego prawa, chce uzyskać korzyści z niego płynące. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony. Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, P.P.O., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.