VI SAB/Wa 72/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania decyzji o korekcie końcowej kosztów osieroconych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić P. S.A. z siedzibą w B. kwotę 100 złotych (słownie sto złotych) uiszczonych tytułem wpisu sądowego. Skarżąca – P. S.A. z siedzibą w B. – pismem z dnia 17 września 2010 r., powołując się na art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako p.p.s.a.) wezwała Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. Nr 130 poz. 905 ze zm.) decyzji o korekcie końcowej kosztu osieroconego z tytułu nakładów poniesionych na majątek wytwórczy E. S.A. (poprzednik prawny strony skarżącej). W odpowiedzi na powyższe pismo Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 12 października 2010 r. wskazał, że uwzględnienie powyższego żądania nie jest możliwe, gdyż wydanie w 2010 r. decyzji o korekcie końcowej kosztów osieroconych dla E. S.A. naruszałoby art. 31 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 i 6 ww. ustawy. Zgodnie z tymi przepisami okres korygowania dla E. S.A. trwa do 16 grudnia 2016 r. P. S.A. z siedzibą w B. pismem z dnia 18 listopada 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zaniechania wydania decyzji o korekcie końcowej kosztów osieroconych dla E. S.A. Uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie, wskazując, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Strona skarżąca w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. wniosła o pominięcie wniosku o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi organu oraz merytoryczne rozpoznanie skargi. W piśmie zawarła obszerny wywód wskazujący, że bezczynność organu administracji w zakresie wydania decyzji administracyjnej (od której przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu powszechnego) podlega zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego, a nie w trybie postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak, iż przede wszystkim należy ustalić, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest w ogóle sąd administracyjny. W związku z tym zauważyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało wyraźnie potwierdzone w treści przepisu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4 i 4a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c., sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 30). Innymi słowy skarga na bezczynność organu przysługuje w sytuacji, w której zobligowany jest on do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. i pomimo ciążącego na nim obowiązku pozostaje w zwłoce. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawy z zakresu administracji publicznej nie obejmują bowiem tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (patrz. Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 28). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lutego 1997 r. (sygn. akt I SA 264/1997), wiadomo, że organy administracji publicznej wykonują swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także w formach cywilnoprawnych. Jednocześnie w cyt. postanowieniu Sąd zaznaczył, iż nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów, a zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w zakresie ustalenia dla wytwórcy energii elektrycznej wysokości korekty końcowej kosztów osieroconych, tj. wydatków wytwórcy niepokrytych przychodami uzyskanymi ze sprzedaży wytworzonej energii elektrycznej, rezerw mocy i usług systemowych na rynku konkurencyjnym po przedterminowym rozwiązaniu umowy długoterminowej, wynikających z nakładów poniesionych przez tego wytwórcę do dnia 1 maja 2004 r. na majątek związany z wytwarzaniem energii elektrycznej. Uprawnienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie zawiera art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, w myśl którego Prezes Urzędu Regulacji Energetyki do dnia 31 sierpnia roku następującego po zakończeniu okresu korygowania, w drodze decyzji administracyjnej, ustala dla wytwórcy wysokość korekty końcowej kosztów osieroconych, według wzoru wskazanego w przepisie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia -1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 89 poz. 625 z późn. zm.) do postępowania przez Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 4 ww. ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. od ww. decyzji administracyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – sądu [...]. Postępowanie to toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Przedmiotowe postępowanie uregulowane jest w Rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie w sprawach z zakresu z regulacji energetyki" Działu IVa zatytułowanego "Postępowanie w sprawach gospodarczych" k.p.c. Jak już wyżej wskazano, z unormowań art. 177 i 178 Konstytucji RP wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych, które znajduje potwierdzenie w art. 184 Konstytucji. Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych. W sensie materialnoprawnym sprawami cywilnymi są sprawy, w których ochrona prawna jest przewidziana ze względu na stan prawny oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym. Natomiast, jeżeli źródłem roszczenia jest stosunek administracyjnoprawny, to sprawa nie ma charakteru cywilnego według kryterium materialnoprawnego, choć może podlegać rozpoznaniu na podstawie k.p.c. jako sprawa cywilna. Przesądzającym elementem wskazującym na stosunek administracyjnoprawny jest występowanie organu państwowego lub społecznego wobec innego uczestnika, z pozycji wykonywania władzy zwierzchniej, w ramach zarządzającej działalności Państwa (patrz: postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 11/03, LEX nr 78812). Jednakże, gdy dana sprawa administracyjna została poddana pod kognicję sądu powszechnego, staje się ona sprawą cywilną w oparciu o kryterium formalno-prawne, ze wszelkimi płynącymi z tego konsekwencjami (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GPS 6/09). Sprawa z odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia dla wytwórcy wysokości korekty końcowej kosztów osieroconych, rozstrzygnięta na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej mieści się w kategorii spraw cywilnych w znaczeniu formalnym. Wynika to z przepisów art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy, oraz przepisów Rozdziału 4 zatytułowanego "Postępowanie w sprawach z zakresu z regulacji energetyki" Działu IVa "Postępowanie w sprawach gospodarczych" k.p.c. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, wskazać należy, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest więc w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych niż określonych w pkt 1-3 aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem w art. 5 p.p.s.a. spraw, w których sądy administracyjne nie są właściwe. W związku z powyższym, w sprawie, w której postępowanie kończy się wydaniem decyzji dotyczącej ustalenia dla wytwórcy wysokości korekty końcowej kosztów osieroconych właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, w którym organ pozostaje w bezczynności w zakresie wydania przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie określonym w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji na podstawie ww. przepisu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.