II SA/Kr 1484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 października 2010 r. nr WS.VI.AK.7724-1-17-10 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala W dniu 11 maja 2000 r. J. P. złożyła wniosek o zwrot działek nr "1" i nr "2" nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala [...] w P.. Decyzją z dnia 2 marca 2001 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu ww. działek z tego powodu, że teren tych działek stanowi własność Fundacji [...] w K.. Wojewoda [...] utrzymał tą decyzję w mocy, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01 uchylił obie ww. decyzje wskazując na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego tak co do przejścia własności na rzecz Fundacji, jak i stanu zagospodarowania ww. działek w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Wskazano ponadto, że nawet gdyby Skarb Państwa (Gmina) utraciły własność na rzecz innych osób, to należy w tej sprawie postępowanie zawiesić celem podjęcia próby odzyskania tejże własności przez podmiot publiczny celem umożliwienia ewentualnie jego zwrotu spadkobiercom właściciela. Ponownie prowadząc postępowanie, w dniu 11 marca 2008 r. przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości. Ustalono, że działki nr "1" i "2" odpowiadają części działkom nr "3", nr "4", nr "5" i nr "6". Sprawę w zakresie zwrotu części działek nr "3", nr "4" i nr "5" prowadzi Prezydent Miasta K., który nie podlega w tym zakresie wyłączeniu. Działka nr "6" uległa podziałowi i wnioskowany w tej sprawie zwrot dotyczy działki nr "7" o powierzchni 0,1554 ha. Starosta [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "7" w granicach wywłaszczonej działki nr "1". Wskazano, że działka ta stanowi grunt porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami drzew i krzewów, a w jej narożniku południowo-wschodnim składowane są stare płyty betonowe i usytuowano lampę oświetleniową. Teren ten w kierunku północnym stanowił grunt wyasfaltowany. Wzdłuż południowo-wschodniej granicy działki przebiega sieć wodociągowa Ø 500 wybudowana w 1964 r. i przebudowana w 1984 r. oraz przechodzi sieć gazowa średnioprężna dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego zrealizowana w 1975 r. Wskazano, ze na działce nr "6" znajduje się również sieć centralnego ogrzewania, infrastruktura podziemna telekomunikacyjna, oraz że działka ta (nr "6") znajduje się w pasie drogowym ulicy B.. Podniesiono, że zwrot wywłaszczonej działki możliwy jest jedynie wówczas, gdy wystąpią wszystkie przesłanki określone art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie wnioskodawcy są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela, a nabycie przez Państwo nieruchomości nastąpiło w trybie procedury wywłaszczenia. Ustalono, że na podstawie załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 22 maja 1975 r., będącego podstawą do wywłaszczenia nieruchomości, działka ta przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącą wzdłuż chodnika instalacje gazową i kanalizacje opadową. Mając to na uwadze stwierdzono, że na działce nr "8" cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Wprawdzie na działce nr "8" rozpoczęto prace przygotowawcze związane z budową drogi w postaci liniowego uzbrojenia terenu, ale samą drogę jedynie wyłożono płytami betonowymi, co nie można uznać za wybudowanie drogi. Brak jest konkretnych nakładów i prac budowlanych przy budowie drogi. Tym samym działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ulica B. od dnia 1 stycznia 2010 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to zaś oznacza, że ta droga jest wyłączona z obrotu prawnego i nie można prawa własności do takiej drogi przenieść na inny podmiot. Niemożliwość zwrotu tejże nieruchomości wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości zajęte na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogi gminne (publiczne), stają się z mocy prawa własnością danej gminy a byłym właścicielom przysługuje stosowne odszkodowanie. Wskazano więc, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość stała się zbędną na cel określony w akcie wywłaszczenia, ale w czasie orzekania o zwrocie stała się również częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Od decyzji tej odwołanie wniosła J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji orzekającej co do istoty. W odwołaniu zarzucono błędne zastosowanie przepisów prawa. Ulica B. nigdy nie została fizycznie wybudowana. Nie wydano pozwolenia na jej budowę, ani pozwolenia na jej użytkowanie. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr "9" nie stanowiła drogi publicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/09 niedopuszczalnym jest, poza warunkami wynikającymi z art. 138 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmowanie innych przesłanek uzasadniających odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotowa działka jest zbędna na cel jej wywłaszczenia. Celowo organy prowadzą postępowanie w sprawie zwrotu tej działki już od 2000 r. tak długo po to, żeby nie można było jej zwrócić. Równocześnie do postępowania w sprawie zwrotu działki nr "9", podjęto inwestycję celu publicznego pod nazwa przebudowa ulicy B., co oznacza, że przebudowywano nieistniejącą ulicę. W odwołaniu przedstawiono również przebieg obrotu prawnego niektórych działek na tym terenie. Wskazano również, że Wojewoda [...] powinien również uchylić naruszającą prawo uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 w sprawie zaliczenia, między innymi, ulicy B. do kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 12 października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że w tej sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii, czym naruszono art. 7 i 77 K.p.a. Obowiązek zebrania materiału dowodowego obciąża organ administracji, a nie strony. Podzielono pogląd Starosty [...], że co do zasady nie można zwracać nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jednakże organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "8" w granicach wywłaszczonej działki nr "1", ale ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wywnioskować, która część działki nr "8" znajduje się w pasie drogowym ulicy B.. Tym samym ustalenie tej okoliczności będzie miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zobowiązano organ I instancji do dokładnego określenia granic dawnej działki nr "1" i granic działki nr "8" oraz ustalenie, która część tej działki znajduje się w pasie drogowym ulicy B.. To zaś musi wiązać się z ponownym przeprowadzeniem oględzin nieruchomości oraz sporządzonej dokumentacji geodezyjnej określającej położenie tych granic wraz z przebiegiem pasa drogowego ulicy B.. Tym samym tak zakreślone postępowanie dowodowe przekracza ramy wynikające z art. 136 K.p.a. i stąd uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasto K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., a także art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mimo, że wszystkie istotne okoliczności zostały już ustalone w toku postępowania, a tym samym naruszono art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarząd dróg publicznych w K. wykazał, że ulica B. jest gminną drogą publiczną i obejmuje ona teren działki na "6", z której wydzielono również działkę nr "7". Skoro cała ta działka znajduje się w pasie drogowym ulicy B., to nie jest uzasadnionym wytyczne granic pasa drogowego. Oględziny nieruchomości mogłyby ustalić tylko zewnętrzne atrybuty pasa drogowego bez uwzględnienia pozostałych "wewnętrznych" elementów tego pasa. W skład pasa drogowego wchodzi bowiem również zieleń i urządzenia związane z prowadzeniem oraz zabezpieczeniem ruchu. Dotychczas żadna ze stron nie podnosiła zarzutu dotyczącego przebiegu granic pasa drogowego ulicy B. co oznacza, że granice tego pasa nie budzą wątpliwości, a jeżeli takie wątpliwości posiada organ odwoławczy, to powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. W tej sprawie oględziny były przeprowadzane. Mając jednoznaczną opinię zarządcy drogi co do granic pasa drogowego i uchwałę o zaliczeniu danej ulicy do kategorii dróg gminnych – organ I instancji musiał zastosować ograniczenie w zakresie obrotu taką nieruchomością i odmówić jej zwrotu, a tym samym przeniesienia prawa własności. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyłączające grunty pod takimi drogami mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości w zakresie obejmującym zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym w tej sprawie nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego o jakiekolwiek inne jeszcze dowody i działanie Wojewody [...] stanowi przedłużenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że istotą uchylenia decyzji organu I instancji było wykazanie, czy odmowa zwrotu ma dotyczyć całej działki nr "7", czy tylko jej części, a nie sama dopuszczalność zwrotu działki zajętej pod drogę publiczną. Decyzja zaś organu odwoławczego powinna być kasatoryjna, ponieważ ta okoliczność ma decydujący wpływ na jej treść, a tym samym samodzielne ustalenie tej przesłanki przez organ odwoławczy w istocie pominęłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się zwrotu działek nr "1" i nr "2" nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala [...] w P.. Organ I instancji ustalił, że działki nr "1" i "2", odpowiadają części działkom o późniejszych numerach nr "3", nr "4", nr "5" i nr "6". Działka nr "6" została podzielona na, między innymi, działkę nr "7", która obejmuje w tej sprawie roszczenie skarżącej. Trafnie więc uznano, że domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tej sprawie obejmuje obecnie całą działkę "7", o powierzchni 0,1554 ha. Tej okoliczności nikt nie kwestionuje, a ma ona istotne znaczenie w sprawie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, ponieważ organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu jedynie części działki nr "7". Nie wypowiedział się co do pozostałej części tej działki, z akt zaś sprawy nie wynika, aby tak wydana decyzja była decyzją częściową. Nie wiadomo więc, dlaczego organ I instancji odmówił zwrotu części, a nie całości działki nr "7", mimo że uzasadnienie tejże decyzji wydaje się wskazywać na odmowę zwrotu całości działki. Z akt sprawy wynika, że działka nr "7" stanowi drogę (prawdopodobnie fragment ulicy B.). Wprost wskazują na to mapy zgromadzone na następujących kartach: karta nr 332 akt administracyjnych sprawy, karta nr 331 akt administracyjnych sprawy, karta nr 109 akt administracyjnych sprawy i karta nr 98 akt administracyjnych sprawy. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika również, że cała działka nr "6" (a wiec i działka nr "7" jako część tej działki) stanowi drogę - karta nr 33 akt administracyjnych sprawy i karta nr 32 akt administracyjnych sprawy. Dodatkowo organ I instancji podnosi, że uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 zaliczono, między innymi, ulicę B. do kategorii dróg publicznych i uchwała ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010. Czy w związku z tym zaliczenie działki nr "7" do drogi publicznej nie budzi w tej sprawie wątpliwości? Odwołująca wskazywała w odwołaniu, że działka nr "7" w ogóle nie jest urządzona pod drogę i to potwierdza dowód z oględzin sporządzony w dniu 11 marca 2008 r. Jednakże okoliczności wskazujące na brak faktycznego wybudowania drogi rozumianej jako jezdni o nawierzchni asfaltowej (bitumicznej) nie oznacza, że taka droga nie obejmuje danej działki. Uwadze Sądu nie umknęła inna istotna okoliczność. Z akt sprawy wynika, że w 2009 r. zwrócono działki nr "10" i "11". Decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr "10" i decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda [...], a skargę na tą decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1610/09. Decyzją z dnia 13 listopada 2008 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr "11", decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda [...] i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 624/09 oddalił skargę Gminy Miasto K.. Działki te położone są w tym samym pasie co ulica B.. Działki te znajdują się przy tym w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "7". Jeżeli więc zwrócono ww. dwie działki i przestały one być własnością Gminy Miasto K., to należy postawić pytanie, czy całą ulicę B. zaliczono do kategorii drogi publicznej (drogi gminnej)? Podjęcie w tym zakresie uchwały miało miejsce w 2009 r. a więc Rada Miasta K. mogła ustanowić drogę publiczną tylko na nieruchomości stanowiącej jej własność. Celem wyczerpującego wyjaśnienia tej okoliczności organy administracji powinny dopuścić jako dowód mapy przedstawiające przebieg tej drogi (ulicy B.) sporządzone czy też opracowane na potrzeby podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09. Należało więc dokładnie określić, gdzie przebiega pas drogowy ulicy B. i czy ulica ta w zakresie zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej (publicznej) obejmuje całą działkę nr "7". Tym samym należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji nie naruszył obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i to pomimo braku wyraźnego wskazania na konieczność ustalenia tej przesłanki. Należy bowiem stwierdzić, że ustalenie w tej sprawie okoliczności dotyczących odmowy zwrotu całej lub części działki nr "7", a także wyjaśnienie, czy działka nr "7" (lub jej część) stanowi drogę publiczną – ma w tej sprawie istotne znaczenie. Zasadnym więc było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej naruszenia przepisów procedury administracyjnej, poza zarzutem naruszenia art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Niewątpliwie w tej sprawie organy administracji nie działały w sposób pozwalający na załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, jednakże to uchybienie nie ma znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Sąd akceptuje stanowisko zajmowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw i określa w szczególności te "inne" ustawy. Użyte w tym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych należy uznać za przepisy szczególne wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli regulują sprawy objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami odmiennie. Taką "inną" ustawą jest również ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg gminnych będącymi drogami publicznymi w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych (w tym gminnych) na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z mocy ustawy o drogach publicznych drogi te zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Rację mają organy wskazując, że ewentualny zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem. W takim bowiem przypadku osoba fizyczna nabyłaby nieruchomości stanowiącą część drogi publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym nie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność zastosowania art. 145 P.p.s.a, Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a – skargę oddalił.