III SA/Lu 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027), § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań T. B. O. i T. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Z.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną wyżej decyzją Prezydent Miasta Z. wprowadził zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Z. w jednostkach rejestrowych Nr G.4320 B. Ł., Nr G.3395 T. B. O. oraz Nr G.3688 T. G. przez zmianę powierzchni wykazanych w tych jednostkach działek, oraz w części kartograficznej tegoż operatu przez zmianę przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi dotychczas numerami 92, 93/10 i 93/11 w arkuszu ewid. Nr [...]. Od decyzji tej odwołały się T. O. i T. G., żądając jej uchylenia w całości. Decyzją organu odwoławczego z dnia 5 maja 2009 r. decyzja ta została utrzymana w mocy. Następnie na skutek skargi T. O. decyzja z dnia 5 maja 2009 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2010 roku, sygn. akt III SA/Lu 322/09, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Rozpatrując powtórnie odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22 września 2008 r. B. Ł. - właściciel działki nr 92 wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o wyjaśnienie rozbieżności co do przebiegu granicy działki nr 92 z działką nr 93/10 pomiędzy stanem użytkowania na gruncie (trwałe wieloletnie ogrodzenie) a stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Z. Rozbieżności te zostały stwierdzone podczas okazania granic działki Nr 92 na gruncie w związku z jej podziałem. W toku podjętych czynności, na podstawie dokumentów archiwalnych znajdujących się w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że granice działki nr 92 (poprzedni numer 25) zostały zmierzone w 1964 r. podczas zakładania operatu ewidencji gruntów miasta Z. Przy opracowywaniu mapy zasadniczej w 1983 r., w związku z przejściem z lokalnego układu współrzędnych na państwowy układ współrzędnych i modernizacją istniejącego operatu ewidencyjnego, dokonano obliczenia współrzędnych punktów granicznych w oparciu o dane pomiarowe do założenia ewidencji gruntów z 1964 r., a także zmieniono numerację działek. Analiza istniejącej dokumentacji geodezyjnej, przechowywanej w GODGiK wykazała, że w trakcie tych czynności błędnie zostały obliczone współrzędne punktu granicznego oznaczonego nr 384, znajdującego się przy ul. Klonowej i stanowiącego zbieg granic działki nr 92 z działką nr 93/10 (wówczas 93). W efekcie, granica pomiędzy tymi działkami, przebiegająca faktycznie na gruncie bezspornie po istniejącym trwałym ogrodzeniu, została w dokumentacji ewidencji gruntów wykazana błędnie, co w konsekwencji spowodowało błędne obliczenie powierzchni przyległych działek. W celu usunięcia ujawnionych rozbieżności i błędów Prezydent Miasta Z. zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego, P.W. "MAPA" K. J., opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej wprowadzenie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja taka została opracowana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 listopada 2008 r. W dokumentacji tej punkt graniczny nr 384 został oznaczony nowym numerem 1601 (operat techniczny zaewidencjonowany w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za Nr 011-120/2008). W wyniku dalszej analizy zebranych w sprawie dowodów organ pierwszej instancji ustalił, że korekcie należy poddać także wyniki opracowań co działki o pierwotnym numerze 93, a mianowicie operat techniczny Nr ewid. 9180/93 opracowany przez PU "GEO-INWEST-GRUNT" S.C. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 października 1993 r. i zatwierdzony prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 25 sierpnia 1993 r., znak: GOŚ.V.7244-1-54/93, a także operat nr ewid. 11374/98 opracowany przez biegłego sądowego geodetę K. K. i przyjęty do zasobu w dniu 18 czerwca 1998 r. Oba operaty dotyczą podziału działki w celu zniesienia współwłasności, dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 19 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I Ns 999/95. Opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej dokonało Przedsiębiorstwo Usługowe "GEO-INWEST-GRUNT" s.c. w Z.. Dokumentacja ta została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod Nr 011-2/2009. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów ustalono, że, mimo iż podziału działki nr 93 wykonanego w 1993 r. przez P.U. "GEO-INWEST-GRUNT" dokonano w oparciu o błędną współrzędną punktu granicznego 384, to do podziału przyjęte zostały wyniki pomiarów elementów urbanistycznych pobrane bezpośrednio z gruntu, od istniejącego ogrodzenia trwałego, stanowiącego faktyczną granicę pomiędzy działkami 92 i 93. Przebieg tej granicy, po tym właśnie ogrodzeniu, został opisany w protokole granicznym i przyjęty bez zastrzeżeń przez skarżącą. Organ uznał więc za niezrozumiałe obecne podważanie przez skarżącą ustalonego przebiegu tej granicy w punkcie 1601 znajdującym się na linii ogrodzenia. Organ podkreślił, że wprowadzone zaskarżoną decyzją zmiany nie ingerują w żaden sposób w istniejący stan użytkowania. Zmiany te doprowadziły do zgodności przebiegu granic faktycznego i prawnego użytkowania z ewidencją gruntów. Przeprowadzone przeliczenia współrzędnych punktów granicznych pomiędzy działkami o dotychczasowych numerach 93/10 i 93/11 nie spowodowały zmiany powierzchni działki nr 93/10, należącej do skarżącej. Założeniem podziału z 1993 r. było, że działka wydzielana dla skarżącej ma mieć od ul. K. i od ul. J. szerokość 10 m. Podział sądowy z 1998 r. zmieniał tę granicę jedynie w części przebiegającej po dzielonym budynku, dostosowując ją do wewnętrznych ścian działowych. Konieczność zachowania tej zasady spowodowała, że powierzchnia działki nr 93/11, należącej do T.G. uległa zmniejszeniu i została obliczona według stanu istniejącego na gruncie. Działka ta rzeczywistości nigdy nie posiadała powierzchni dotychczas wykazanej w ewidencji. Zarzut skarżącej, że powyższe zmiany spowodują, iż ustalony w wyniku sądowego zniesienia współwłasności przebieg granic po ścianach działowych budynku mieszkalnego ulegnie zmianie, jest bezzasadny. To właśnie według obecnego stanu ewidencji granice te nie pokrywają się z ustalonym sądownie przebiegiem granic po ścianach wewnętrznych budynku, a proponowane zmiany doprowadzą do ich zgodności z orzeczeniem sądowym. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. T. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzuciła wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podniosła, że gdy w 1993 r. podpisywała protokół, z którego wynikało, że granica przebiega po ogrodzeniu, została wprowadzona w błąd, nie wiedziała bowiem, że granica ewidencyjna nie przebiega po linii ogrodzenia, lecz że część ogrodzenia od ul. Klonowej do budynku gospodarczego jest usytuowana wyłącznie na jej działce. Skarżąca zarzuciła ponadto, że czynności wykonane w toku niniejszego postępowania były w istocie rozgraniczeniem, a więc postępowanie powinno zakończyć się decyzją rozgraniczeniową. Pominięcie procedur rozgraniczeniowych pozbawiło skarżącą prawa do sądu. Podniosła ponadto, że po wprowadzeniu zmian w ewidencji granica przecina w budynku mieszkalnym jeden z pokoi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ związany był zatem dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Lu 322/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie również związany jest przy rozpoznawaniu skargi w sprawie niniejszej oceną prawną dokonaną w sprawie III SA/Lu 322/09. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut braku podstaw prawnych do wydania decyzji. Sąd wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady te określa wydane na podstawie art. 26 ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), powoływane dalej jako "rozporządzenie". Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, w tym właścicieli nieruchomości (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Rodzaje zmian wprowadzanych z urzędu określa § 46 ust. 2 rozporządzenia. Są to zmiany wynikające m. in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W kwestii podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wpisów do ewidencji w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę taką stanowią przepisy art. 20 i 22 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., I OSK 495/09). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w ewidencji gruntów zawarte są informacje dotyczące m.in.: - położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład którego wchodzą grunty, - właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. Zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Lu 322/09 wskazał, że taka sytuacja zaistniała właśnie w sprawie niniejszej, zatem słusznie organ administracji publicznej wszczął postępowanie administracyjne i dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zarzut braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji jest zatem nieuzasadniony i nie może być uwzględniony. Stwierdzić również należy, że rozpoznając sprawę ponownie organ wykonał wytyczne zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 322/09. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że nie ma możliwości ustalenia, na czym polega istota wprowadzonych zmian w ewidencji i przekonania się, że zostały one wprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie ewidencji, ponieważ ani decyzja, ani żadne dokumenty znajdujące się w przesłanych przez organ aktach administracyjnych nie pozwalały na ustalenie poprzedniego i aktualnego położenia punktów granicznych pomiędzy nieruchomościami, a co za tym idzie – przebiegu tych granic. Sąd podniósł, że brak jest w aktach operatów technicznych stanowiących podstawę podziałów nieruchomości dokonywanych w 1993 r. na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z 25 sierpnia 1993 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 19 października 1993 r., a także dokumentacji geodezyjnej, która stanowiła podstawę wprowadzonych zmian, tj. dokumentacji prac wykonywanych przez P.W. "MAPA" K. J., przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem 011-120/2008 oraz operatu technicznego sporządzonego przez Przedsiębiorstwo Usługowe GEO-INWEST-GRUNT s.c. w Z., przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem 011-2/2009. Wszystkie wymienione dokumenty (operaty techniczne: nr 9180/93, nr 11374/98, nr 011-120/2008 oraz nr 011-2/2009 zostały przez organ dołączone do akt administracyjnych i ocenione łącznie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych operatami z lat 1965 i 1983 r., zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 322/09. Prawidłowe jest stanowisko organów, że dokumenty te dają podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z dokumentacji geodezyjnej opisanej wyżej wynika, że przy opracowywaniu mapy zasadniczej miasta Z. w roku 1983 błędnie obliczono współrzędne punktu granicznego pomiędzy działkami Nr 92 i 93, oznaczonego wówczas numerem 384, w efekcie czego granica pomiędzy tymi działkami, przebiegająca faktycznie na gruncie bezspornie po istniejącym trwałym ogrodzeniu, została w dokumentacji ewidencji wykazana błędnie, co w konsekwencji spowodowało błędne obliczenie powierzchni przyległych działek. Błąd ten został powielony w czasie dokonywania podziału działki nr 93, z tym, że w istocie podziału dokonano w oparciu o przeprowadzone pomiary i stan istniejący na gruncie, a nie błędne dane z ewidencji. Do projektu podziału przyjęto więc linię istniejącego ogrodzenia, a nie wykazaną w ewidencji linię graniczną. Stwierdzenie rozbieżności między bezspornym przebiegiem granicy po linii płotu między działkami nr 92 i 93 oraz granicą ustaloną w wyniku zniesienia współwłasności a przebiegiem granicy wykazanym w ewidencji gruntów nakazywało wyjaśnienie tej okoliczności i dokonanie stosownych zmian w ewidencji gruntów. Słusznie zatem zlecił organ opracowanie uprawnionym geodetom operatów technicznych, mających na celu doprowadzenie danych zawartych w ewidencji do zgodności z granicami ustalonymi na gruncie. Z operatu technicznego nr 011-120/2008 wynika, że położenie punktu granicznego między działkami nr 92 i 93/10, nie uległo zmianie. Jest to punkt oznaczony obecnie numerem 1601, położony na linii trwałego ogrodzenia między działkami nr 92 i 93/10, czyli na linii niekwestionowanej faktycznej granicy. Natomiast błędnie obliczony punkt nr 384 nie był położony na linii istniejącego ogrodzenia, a tym samym na linii granicznej. Był to tylko punkt wykazany w ewidencji gruntów, nie mający pokrycia w stanie faktycznym. Dodać należy, że z operatu nr 011-120/2008 wynika, że linia graniczna według punktu 384 przecinałaby budynek gospodarczy na działce nr 92, co jest niezgodne zarówno ze stanem użytkowania, jak i wcześniejszymi mapami zawartymi w operatach z 1965 i 1983 r. Z map na k. 9 i 48 wynika, że granica między działkami nr 92 i 93 (poprzednio 25 i 24) nie przechodziła przez budynek gospodarczy na działce nr 92 (dawniej 25). Natomiast z operatu nr 011-2/2009 wynika, że prawidłowo obliczony i wykreślony na mapie punkt nr 1601 był również podstawą obliczenia na nowo powierzchni działek nr 93/10 i 93/11, powstałych w wyniku podziału działki nr 93. Podkreślenia wymaga, że przeliczenie współrzędnych i powierzchni działek nr 93/10 i 93/11 według punktu 1601 wykazało, że powierzchnia działki skarżącej nie ulegnie zmianie. Wprowadzone operatem nr 011-2/2009 zmiany nie powodują też - wbrew twierdzeniom skarżącej - zmiany przebiegu granicy, zwłaszcza w części biegnącej przez budynek. Granica, jak wynika z mapy dołączonej do operatu, biegnie po ścianie dzielącej budynek i nie przecina ganku. Ponadto działka skarżącej ma nadal od strony ulicy K. 10 m szerokości. Wynikiem wprowadzonych zmian jest zgodność danych na mapach ewidencyjnych z faktycznym przebiegiem granic na gruncie. Zarzuty skarżącej dotyczące przebiegu granicy między działką nr 92 a działką nr 93/10 nie mogą być uwzględnione, sprowadzają się one bowiem w istocie do kwestionowania dotychczasowej bezspornej granicy, dotyczą zatem stanu prawnego, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1395/10, organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Wyjaśnienie wymaga również, że jeżeli skarżąca kwestionuje obecnie przebieg granicy między działkami nr 92 i 93/10, bowiem przed laty wprowadzona została w błąd co do przebiegu granicy, może wystąpić o przeprowadzenie rozgraniczenia w trybie przewidzianym w ustawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że przeprowadzone przez organ postępowanie było w rzeczywistości postępowaniem rozgraniczeniowym, wyjaśnić należy, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic, które stały się sporne, czyli określenie, dokąd sięga prawo własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nie było tak rozumiane ustalenie przebiegu granic, lecz wyjaśnienie istniejących rozbieżności między ewidencją gruntów a stanem prawnym i stanem faktycznego użytkowania oraz doprowadzenie do zgodności wpisów w ewidencji ze stanem rzeczywistym. Sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania operaty techniczne nie były operatami rozgraniczeniowymi. Nie można także stwierdzić, by sporządzone w toku niniejszego postępowania operaty były nierzetelne lub wadliwe. Oba operaty sporządzone zostały przez uprawnionych geodetów i włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z tych względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.