I SA/Wa 1772/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi K.P., H.T. i Z.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K.P., H.T. i Z.P. solidarnie kwotę 501 (pięćset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] A. [...] Oddział Regionalny w W., reprezentowanej przez radcę prawnego K.D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...], oznaczonej dawniej nr hip. [...], o powierzchni [...] m2 na rzecz: K.K. (w 1/3 części), H.T. (w 1/3 części), Z.P. (w 1/3 części) – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wyżej opisana nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W. a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Objęcie w posiadanie przez gminę W. przedmiotowego gruntu nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. wraz z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 1948 r. nr [...] wynika, iż zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomość oznaczona nr hip [...] na dzień [...] lipca 1948 r. zawierała powierzchnię [...] m2, zaś tytuł własności uregulowany był jawnym wpisem na rzecz J.P. Obecnie powyższa nieruchomość wchodzi w skład poniższych działek ewidencyjnych: – nr [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka niezabudowana; – nr [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka zabudowana budynkiem garażowym; – nr [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka zabudowana budynkiem garażowym; – [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka zabudowana budynkiem garażowym; – nr [...] cz. – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka zabudowana w części budynkami gospodarczymi – teren międzyosiedlowy; – nr [...] cz. – własność Skarbu Państwa – [...] A. [...] – działka zabudowana blokiem mieszkalnym [...]; – nr [...] o pow. [...] m2 – własność osoby fizycznej; – nr [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej; – nr [...] o pow. [...] m2 – własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "S." S.A. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej wyżej opisanej nieruchomości został złożony przez J.P. do Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r., a zatem w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J.P. przyznania użytkowania wieczystego (dawnej własności czasowej) do części nieruchomości, oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul. [...], wynoszącej [...] m2. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego powyższa nieruchomość, na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1966 r. przeznaczona została pod budowę zespołu 3 garaży. Działka nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., została skomunalizowana na rzecz Dzielnicy Gminy W. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu na rzecz K.K., H.T. i Z.P. – następców prawnych J.P. - prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Następstwo prawne wyżej wymienionych osób wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1985 r. Decyzja z dnia [...] maja 1992 r. jest prawomocna. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił spadkobiercom dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, nr hip. [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] cz. z obrębu [...]. Niniejsza decyzja objęła także fragment terenu o pow. [...] m2, co do którego wydane zostało orzeczenie odmowne z dnia [...] maja 1967 r. Od tej decyzji nie wniesiono odwołania. Na skutek złożonego, przez K.K., H.T. i Z.P., wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu, Wojewoda wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1967 r. Następnie Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] lutego 1974 r., znak [...], odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego J.P. do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. dawniej nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] i [...] cz. z obrębu [...]. Zarówno Minister Infrastruktury jak i Wojewoda [...] orzekli o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z uwagi na skierowania ich do osoby zmarłej – J.P. Przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego było nadal rozpatrzenie wniosku J.P. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent W. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne o nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej [...], na rzecz następców prawnych dawnego właściciela: K.K. w 1/3 części, H.T. w 1/3 części i Z.P. w 1/3 części oraz ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] A. [...] Oddział Regionalny w W., reprezentowana przez radcę prawnego K.D., wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji błędną ocenę co do kwestii spełnienia przez wnioskodawców przesłanek uregulowanych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez przyjęcie studium uwarunkowań - dokumentu zawierającego jedynie ogólne założenia, co do sposobu zagospodarowania terenu - za podstawę ustaleń, co do przyszłej prawidłowości korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta W. stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz.279). Przepis ów wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zajść następujące przesłanki: – złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, oraz – korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił spełnienie przez wnioskodawcę pierwszej z wymaganych przesłanek, a więc złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Jeśli zaś chodzi o drugą przesłankę, Wojewoda podniósł, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż właścicielem działek o nr [...], a zatem i działek stanowiących nieruchomość objętą zaskarżoną decyzją, jest Skarb Państwa-[...] A. [...]. Przedmiotowy grunt nie jest objęty obecnie żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wydane zostało dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i został oznaczony na planie symbolem [...]. Dalej Wojewoda stwierdził, że w oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji uznał, iż na podstawie powyższego studium, część gruntu objętego wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego tj. działki o nr [...] z obrębu [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a więc zachodzi przesłanka korzystania z gruntu dającego się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Argumentacja organu pierwszej instancji budzi jednak zastrzeżenia Wojewody. W ocenie Wojewody studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - jak stanowi art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Z kolei jak wynika z treści art. 9 ust.1 tej ustawy, w studium nie ustala się przeznaczenia terenów, lecz sporządzane jest ono w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym określenia lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ustalenie przeznaczenia terenu może być dokonywane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu określającego politykę przestrzenną gminy lub projektu planu, który może ulegać zmianom, a staje się aktem prawa miejscowego dopiero po jego uchwaleniu. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, iż Prezydent W. dokonał błędnej interpretacji jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. przesłanki korzystania z gruntu dającego się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przyjmując za podstawę w tym zakresie nieskorelowane z treścią podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokumenty. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K.K., H.T., Z.P., reprezentowani przez adwokat A.P. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, do której skierowano nierozpoznany wniosek o tytuł do gruntu – stanowi przeszkodę do rozpoznania wniosku w sytuacji, gdy stan taki stanowi przeszkodę do odmowy tytułu, ale nie do przyznania go. Strona skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących zwrotu kosztów skargi i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie kwestionował stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, lecz podniósł, że Prezydent W. dokonał błędnej interpretacji jednej z przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. przesłanki korzystania z gruntu dającego się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przyjmując za podstawę w tym zakresie nieskorelowane z treścią podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokumenty. Wojewoda [...] - uchylając decyzję organu pierwszej instancji - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa zgodnie, z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usunięcie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. W przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów w sprawie nie jest prawidłowa, upoważnia to organ odwoławczy do odmiennej oceny prawidłowo zebranych dowodów. Przy czym organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi przez organ pierwszej instancji, ponadto nie jest on obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygniecie na materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Tak więc nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Konstatując powyższe, jeżeli zatem organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, to obowiązany jest orzec co do istoty sprawy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zaś wyjątkiem od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformatoryjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). W przedmiotowej sprawie, Wojewoda kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wyraził swoje stanowisko w sprawie i wskazał pośrednio na konieczność prawidłowej oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Sąd jednak zauważa, że nie są to okoliczności wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie wymagające prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Wojewoda [...] powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z ogólnym zasadami postępowania odwoławczego i dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r. W sytuacji, gdy Wojewoda skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Ponadto organ odwoławczy musi mieć na względzie, że skarżący zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ drugiej instancji nie tylko rozpatruje odwołanie, ale bada sprawę od nowa, ocenia zebrany materiał dowodowy i wyciąga na jego podstawie wnioski. Istotą tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Argument przeciwko kasacyjnemu orzekaniu można wywieść również z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art.12 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2010 r. przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8