I OSK 1916/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 263/11 odrzucające skargę G. B. na zarządzenie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie poprawienia oceny ze sprawdzianu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (dalej jako Dyrektor) nie uznał poprawy oceny G. B. z 3,5 na 4 punkty z pierwszego sprawdzianu, którą ww. otrzymał jako aplikant aplikacji ogólnej i przy opracowaniu listy klasyfikacyjnej w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) postanowił uwzględnić ocenę 3,5 punktu. Po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa G. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zakwestionował wskazane zarządzenie Dyrektora KSSiP. W uzasadnieniu podniósł, iż w ramach aplikacji ogólnej dnia 4 stycznia 2010 r. przeprowadzony został sprawdzian, z którego początkowo otrzymał 3,5 punktu. Po ponownym sprawdzeniu pracy - na jego wniosek - Komisja Egzaminacyjna podniosła punktację do 4 punktów, o czym poinformowano go pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Na przełomie kwietnia i maja 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie wydał zarządzenie w przedmiocie niedopuszczalności odwołań od sprawdzianów, zmieniając tym samym poprzednią praktykę, a w dniu [...] listopada 2010 r. podjął zaskarżone zarządzenie, które skarżący otrzymał dnia 3 grudnia 2010 r. - już po zakończeniu aplikacji ogólnej. Kwestionując umocowanie Dyrektora KSSiP do anulowania wystawionej przez Komisję Egzaminacyjną poprawionej oceny i to ze skutkiem wstecznym, skarżący określa wydane zarządzenie jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem G. B., zaskarżone zarządzenie pozbawia go konkretnego uprawnienia wynikającego z ustawy o KSSiP oraz Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), gdyż anuluje wystawioną przez Komisję ocenę. Pozbawia to go zatem uprawnienia do uzyskania na liście klasyfikacyjnej oceny wystawionej przez organ do tego uprawniony - Komisję. W skardze sformułowano zarzut naruszenia przepisów: 1. § 7 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895) poprzez przyjęcie, że Dyrektor jest uprawniony do zmiany oceny sprawdzianu przeprowadzonej przez Komisję Egzaminacyjną, 2. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych, 3. art. 32 Konstytucji RP przez "cofnięcie" poprawionych przez Komisję ocen ze sprawdzianów i praktyk wobec niektórych tylko aplikantów, 4. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez podjęcie decyzji po zakończeniu aplikacji. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Wskazał, iż zaskarżony akt nie ma charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a więc skarga jest niedopuszczalna. Odrzucenie skargi uzasadnia zarówno niespełnienie przez zaskarżony akt cech poddających go pod kognicję sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jak i wniesienie skargi przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. B. na zarządzenie Dyrektora KSSiP z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]. W uzasadnieniu zauważył, iż ustawa o KSSiP wśród przykładowo wymienionych przepisem art. 15 ust. 2 kompetencji Dyrektora wymienia m.in. realizowanie zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem naboru na aplikację ogólną, sędziowską i prokuratorską, a także prowadzeniem tych aplikacji oraz przygotowanie i przeprowadzenie egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego, a także wydawanie zarządzeń i zaleceń porządkowych. Ustawa, powierzając Ministrowi Sprawiedliwości sprawowanie nadzoru merytorycznego nad aplikacjami (art. 16 ust. 1), nie przewiduje sądowoadministracyjnej kontroli aktów Dyrektora KSSiP innych niż decyzje administracyjne wymienione w jej przepisach, tj. art. 23 ust. 1-3, art. 29 ust. 1, 4 i 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 5 i 8, art. 51 ust. 1 i 5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjne lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt. Zdaniem WSA oznacza to, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej poddana jest kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdy jej przedmiotem jest ustalenie, stwierdzenie czy potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa służącego temu podmiotowi, który skarży akt lub czynność. Z przepisu prawa ma więc wynikać obowiązek organu administracji publicznej ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia obowiązku lub uprawnień adresata tego aktu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie Dyrektora KSSiP z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] nie ma przymiotu aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mimo że jego adresatem jest skarżący, to przede wszystkim nie wynika ono z ustawowego obowiązku potwierdzenia jego uprawnień aktem w takiej formie. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o KSSiP stanowi, że warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, Dyrektor, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona i nazwiska aplikantów z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdą z osób w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej miejsce na liście. Przepis ust. 3 zd. 1 stanowi natomiast, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu, świadectwem ukończenia aplikacji ogólnej jest dyplom wydawany przez Dyrektora Krajowej Szkoły. Jego wzór określa załącznik do rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. Dyplom m.in. stwierdza ukończenie aplikacji ogólnej, okres jej odbywania i wskazuje łączną liczbę punktów z wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Tym samym zaskarżone zarządzenie Dyrektora KSSiP podjęte zostało na etapie tworzenia przez ten organ listy klasyfikacyjnej aplikantów, a jego przedmiotem było przywrócenie pierwotnej oceny sprawdzianu z dnia 4 stycznia 2010 r. podjętej przez Komisję Egzaminacyjną. Zarządzenie dotyczyło zatem elementu postępowania, którego efektem jest utworzenie listy aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną a jego rozstrzygnięcie samo w sobie bezpośrednio nie stwierdzało, potwierdzało lub ustalało żadnego obowiązku lub uprawnienia skarżącego. Z powyższych względów WSA w Krakowie przyjął, że zarządzenie Dyrektora, wydane na etapie tworzenia przez ten organ listy klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o KSSiP, nie ma przymiotu aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie określa bezpośrednio obowiązku lub uprawnienia aplikanta aplikacji ogólnej wynikającego z przepisu prawa i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w drodze skargi. Powyższe postanowienie zostało w całości zaskarżone skargą kasacyjną wniesioną do NSA przez G. B. Rozstrzygnięciu WSA w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządzenie Dyrektora KSSiP z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie poprawienia oceny ze sprawdzianu nie stanowi innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jako, że brak jest przepisu prawa, z którego ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej do wydawania zarządzenia o anulowaniu oceny, podczas gdy z § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej wynika obowiązek potwierdzenia wystawienia oceny ze sprawdzianu, stąd też również zmiana oceny wymaga jej potwierdzenia, a zatem zaskarżone zarządzenie dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. G. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie ma racji WSA jakoby brak było przepisu prawa, który dotyczy uprawnień skarżącego, a które zostały naruszone poprzez wydanie kwestionowanego zarządzenia. Obowiązek potwierdzania uzyskania oceny wynika - zdaniem G. B. - z § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej i spoczywa na Komisji Egzaminacyjnej powołanej do oceny sprawdzianu. Zaskarżone zarządzenie, którego zewnętrzny i publicznoprawny charakter nie budzi wątpliwości, reguluje właśnie tę materię. Skoro zaś istnieje przewidziany prawem obowiązek potwierdzania oceny uzyskanej ze sprawdzianu, to także ewentualna kwestia zmiany takiej oceny niezależnie od oceny jej zasadności - również musi być potwierdzona stosownym aktem. Jeżeliby nie wydano przedmiotowego zarządzenia Dyrektor musiałby uwzględnić przy formułowaniu listy klasyfikacyjnej ocenę wystawioną przez Komisję Egzaminacyjną. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie regulowało prawa skarżącego wynikające z przepisów prawa, a że miało równocześnie charakter zewnętrzny i publicznoprawny, to nie można podzielić poglądu, jakoby miało jedynie charakter informacyjny (a nie aktu z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.). Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej G. B. Wskazał, iż § 7 pkt (nie podano - przyp. NSA) rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej stanowi, iż: - po każdym cyklu zajęć i praktyk przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk, odrębnie dla każdego aplikanta, przede wszystkim w zakresie umiejętności jej praktycznego wykorzystania (§ 7 pkt 1), - sprawdzian odbywa się w Krajowej Szkole, w terminie określonym w programie aplikacji. Sprawdzian przeprowadza 3-osobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (§ 7 pkt 2), - szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu, opracowuje Komisja, o której mowa powyżej (§ 7 pkt 3), - oceny sprawdzianu są formułowane w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów. Warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów (§ 7 pkt 4). Zdaniem Dyrektora KSSiP nietrafny jest pogląd, że zarządzenie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] "regulowało prawa skarżącego wynikające z przepisów prawa" tym bardziej, że skarżący nie podaje, jakie dokładnie uprawnienia miałyby dla skarżącego wynikać. Z przytaczanego § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej wynika, iż "oceny sprawdzianu są formułowane w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów. Warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów". Zwrot "oceny sprawdzianu formułowane są w systemie punktowym" należy rozumieć zgodnie z potocznym jego rozumieniem, tj. jako "określanie", czy też "precyzowanie" ocen ze sprawdzianu. Powołany przepis nie reguluje, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia skarżącego, a stanowi wyłącznie dyrektywę dokonywania ocen sprawdzianów przez komisję przeprowadzającą sprawdzian oraz przesłankę zaliczenia sprawdzianu. Dyrektor podzielił stanowisko WSA, iż zarządzenie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] podjęte zostało na etapie tworzenia listy klasyfikacyjnej aplikantów, a zatem dotyczyło jedynie elementu postępowania, którego efektem było utworzenie listy aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną. Zarządzenie samo w sobie bezpośrednio nie stwierdzało, potwierdzało lub ustalało żadnego obowiązku lub uprawnienia G. B. Potwierdzeniem takim jest bowiem wydawany przez Dyrektora dyplom ukończenia aplikacji ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się przede wszystkim należy ze stanowiskiem WSA w Krakowie, w którym określono warunki, przy których kumulatywnym spełnieniu akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy kwestionowane zarządzenie Dyrektora KSSiP - w ocenie NSA - nie spełnia warunku odnoszenia się do uprawnienia G. B., które bezpośrednio wynikałoby z przepisu prawa. Zdaniem Sądu przepisem takim nie może być w szczególności § 7 pkt 4 rozporządzenia, który określa jedynie punktowy system formułowania ocen ze sprawdzianu (w skali od 0 do 5 punktów), a także minimalny poziom punktowy stanowiący warunek jego zaliczenia. Jego treść, przy równoczesnym uwzględnieniu zasad odbywania aplikacji ogólnej oraz końcowego potwierdzania jej wyniku (uprawniającego do zajęcia określonego miejsca na liście rankingowej), nie pozwala na wywiedzenie wniosku o bezpośrednim uprawnieniu skarżącego do zaskarżenia zarządzenia, którym Dyrektor KSSiP "przywrócił" pierwotną punktację z pierwszego sprawdzianu. Całkowicie inną kwestią jest natomiast prawidłowość wskazanego działania Dyrektora, która rzutuje na ocenę końcową i może być oceniana w ramach skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na jedną z aplikacji szczególnych, co zresztą zostało potwierdzone przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 886/11. Kwestionowane zarządzenie błędnie jest zatem oceniane przez G. B. jako posiadające cechy aktu z zakresu administracji publicznej, który naruszałby bezpośrednio jego uprawnienia wynikające z przepisu prawa. Zarządzenie to stanowi przejaw działania Dyrektora KSSiP na etapie tworzenia końcowej listy klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną. Jak wskazano, możliwość kwestionowania wpływu tego zarządzenia na prawa skarżącego może być badana (i w istocie została), w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską (por. sprawa II SA/Wa 886/11). W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.