II GSK 577/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.S.Z. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 stycznia 2012 r.; sygn. akt III SA/Kr 328/11 w sprawie ze skargi G.S.Z. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2011 r.; nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 18 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Stowarzyszenia G. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] lutego 2011 r., w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. W sprawie, Zarząd Województwa M. - działający przez Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego - pismem z [...] lutego 2011 r. poinformował Stowarzyszenie G. w K. o negatywnym rozpatrzeniu odwołania dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Poradnia Odważnej Pracy 2, czyli niepełnosprawny przedsiębiorca" z budżetu Unii Europejskiej, odrzuconego na etapie oceny merytorycznej, a zgłoszonego wnioskiem nr [...] do Konkursu nr [...] zorganizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Konkurs dotyczył projektów realizowanych w ramach Priorytetu VI Działanie 6.1 - poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie, Poddziałanie 6.1.1.- wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy. G. wniosła [...] lutego 2011 r. skargę na rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., domagając się jego kontroli oraz powołując się na wadliwość działań administracji publicznej. Przy skardze przedłożono odpisy dokumentów, m.in. informacji Wojewódzkiego Urzędu Pracy z [...] listopada 2010 r., iż wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych, protestu z [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy złożonego od tej oceny, informacji z [...] grudnia 2010 r. Wojewódzkiego Urzędu Pracy o negatywnym rozpatrzeniu protestu oraz odwołania z [...] stycznia 2011 r. do Instytucji Pośredniczącej. Przedłożona przez stronę dokumentacja nie zawierała wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Strona skierowała do Sądu (pkt II skargi) wniosek o "pozyskanie 1 oryginału wniosku aplikacyjnego i 2 oryginałów kart oceny merytorycznej wraz z personalizacją niniejszych z Wojewódzkiego Urzędu Pracy", uzasadniając go tym, że oryginał dokumentu i 2 oryginały kart z oceny merytorycznej są, jak strona wskazała, "niedostępne w zasobach skarżącej". Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. ustanowiony pełnomocnik z urzędu strony skarżącej przedłożył pismo (datowane [...] stycznia 2012 r., z datą wpływu do Wojewódzkiego Urzędu Pracy [...] stycznia 2012 r.), w którym w imieniu skarżącej zwrócił się o "udzielenie informacji publicznej" przez udostępnienie m.in. uwierzytelnionego wniosku do dofinansowania złożonego w przedmiotowym konkursie wraz z oryginałami kart oceny i danymi co do kwalifikacji osób oceniających. Postanowieniem z 18 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. pozostawił skargę bez rozpatrzenia wskazując, że ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr) przepisami art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 poddaje kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę zgodności z prawem przeprowadzenia oceny projektu, zawierającego wniosek o dofinansowanie, jednocześnie zaznaczając (art. 30c ust. 2 uzppr), że skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że to do strony skarżącej należy złożenie skargi z kompletną dokumentacją określoną przepisem art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, a przepis art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), w myśl którego to organ, za którego pośrednictwem wnosi się skargę przekazuje sprawę sądowi wraz z aktami sprawy, z uwagi na treść art. 30e uzppr nie ma w sprawie zastosowania. WSA w K. wskazał, że do strony należy sporządzenie takiej liczby egzemplarzy wniosku (z załącznikami), aby dysponowała przynajmniej jednym kompletem wniosku lub sporządzenie odpisu wniosku; a określony ustawą tryb bezpośredniego składania skargi z pominięciem instytucji, której rozstrzygnięcie jest zaskarżone, wyłącza obowiązek przedstawiania przez tę instytucję akt postępowania konkursowego, a zwłaszcza złożonego do konkursu oryginału wniosku. Sąd pokreślił również, że złożona skarga jest niekompletna, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odpowiadającego wymogom art. 30b ust. 4 uzppr. Na powyższe postanowienie w części, w której pozostawiono skargę bez rozpatrzenia, skargę kasacyjną wniosła G., na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 48 ppsa w zw. z art. 106 § 5 ppsa oraz art. 2 i 45 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 nr 78, poz. 483, ze zm.). Wniosła o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca stwierdziła, że oryginał wniosku "jest niedostępny w jej zasobach", ponieważ składając dokumenty nie zostawiła sobie ich kopii i z tego też względu wnosiła o złożenie ich przez organ administracyjny. Zarzuciła, że wymóg dostarczenia oryginału wniosku wyłącznie od strony skarżącej bez możliwości ubiegania się o wydanie jej kopii przez organ administracyjny stanowi naruszenie prawa strony do sądu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Argumentowała, że wypadek losowy, jakim jest wirus komputerowy, czy też zaginięcie oryginału dokumentu, jak w przedmiotowej sprawie, powodują że strona jest pozbawiona możliwości kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że strona nie dochowała obowiązku nałożonego na nią przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mimo prawidłowego pouczenia przez organ, a ustawa ta nie przewiduje możliwości wezwania strony skarżącej przez Sąd do uzupełnienia dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowania w sprawach dotyczących oceny wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z budżetu Unii Europejskiej, będące przepisami szczególnymi wobec przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem przepisy ppsa stosuje się jedynie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie szczególnej, tj. ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30e uzppr stanowi, że do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie niniejszej odpowiednio przepisy ppsa określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, a zatem przepisy ustawy ppsa znajdują zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie, wobec braku odmiennego uregulowania w uzppr. Zgodnie z art. 30c ust. 1 uzppr, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ppsa. Przepis art. 30c ust. 2 uzppr nakazuje wniesienie skargi przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 uzppr. Natomiast wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 uzppr). Załączona przy skardze informacja nie zawierała wniosku o dofinansowanie, a więc podstawowego dokumentu, który składany jest Instytucji organizującej Konkurs. Z regulaminu konkursu wynika, że wniosek składany jest w wersji papierowej (w dwóch egzemplarzach) oraz w wersji elektronicznej. W świetle powołanych powyżej przepisów uzppr, dotyczących trybu wnoszenia skargi, oczywiste jest, że złożeniu ze skargą podlega ten egzemplarz wniosku, który strona uczestnicząca w konkursie winna zachować dla siebie. Wymieniony w treści art. 30c ust. 2 uzppr wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu jest dla rozpoznania skargi dokumentem kluczowym, a obowiązek przedstawienia go Sądowi został w sposób wyraźny nałożony na stronę skarżącą, żądającą skontrolowania dokonanej oceny. Zgodnie z powyższym przepisem, to strona wnosząca skargę wnosi ją bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przekazując wraz z nią wymagane dokumenty. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują uczestniczenia organu w tej procedurze, ani też nie zobowiązują organu do przedstawienia zebranych w sprawie dokumentów. Zgodnie z wcześniej powoływanym art. 30e uzppr, w postępowaniu dotyczącym tego rodzaju postępowań nie stosuje się przepisów art. 54 i 55 ppsa, zatem organ nie przekazuje do sądu akt sprawy, gdyż w tym zakresie, w sprawach o udzielenie dofinansowania ze środków unijnych, przepisy szczególne (uzppr) ustanawiają odrębny tryb postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. słusznie stwierdził, że do strony należy sporządzenie takiej liczby egzemplarzy wniosku (z załącznikami), aby dysponowała ona przynajmniej jednym jego kompletem lub sporządzenie odpisu tego wniosku, a określony ustawą tryb bezpośredniego składania skargi z pominięciem instytucji, której rozstrzygnięcie jest zaskarżone, wyłącza obowiązek przedstawiania przez tę instytucję akt postępowania konkursowego, a zwłaszcza złożonego do konkursu oryginału wniosku. Strona mogła jednak wystąpić z wnioskiem o wykonanie odpisu znajdującego się w aktach organu wniosku wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu tak, aby jeszcze w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nim dysponować. W złożonym przy skardze odpisie rozstrzygnięcia z [...] lutego 2011 r. zawarte jest pouczenie o dopuszczalności, terminie i sposobie złożenia na nie skargi do Sądu, a nadto pouczenie (odpowiadające wymogom art. 30b ust. 4), że "skarga winna być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz kopię informacji zawierającej zaskarżone rozstrzygnięcie". Zatem zarówno strona występująca samodzielnie, prawidłowo pouczona przez organ, jak i pełnomocnik (ustanowiony dla skarżącej na podstawie postanowienia WSA z 28 czerwca 2011 r., a wyznaczony do reprezentowania strony przez Okręgową Radę Adwokacką 5 sierpnia 2011 r.) dysponowali wiedzą na temat wymaganych do rozpoznania skargi dokumentów. Pomimo to, wniosek o "udostępnienie informacji publicznej" polegającej na udostępnieniu uwierzytelnionego za zgodność z oryginałem wniosku wraz z oryginałami kart oceny wniosku oraz danymi personalnymi i "kompetencjami osób oceniających" został przez pełnomocnika skarżącej wniesiony do organu dopiero [...] stycznia 2012 r., tj. na 8 dni przed rozprawą, o której terminie pełnomocnik zawiadomiony został pismem z [...] listopada 2011 r. (doręczonym [...] listopada 2011 r.). Złożenie wniosku przez pełnomocnika skarżącej po ponad 5 miesiącach od wyznaczenia, a na 8 dni przed planowanym terminem rozprawy, świadczyło o opieszałości, a zatem również z tego powodu winą za braki skargi obarczać nie można organu, ani Sądu. W związku z tym, że na podstawie art. 30c ust. 2 uzppr obowiązek dostarczenia do Sądu dokumentów, na których strona opiera swoją skargę spoczywa na stronie i wobec braku dokumentu niezbędnego dla rozpoznania skargi, jakim jest wniosek o dofinansowanie, w sytuacji oczywistego zaniedbania ze strony skarżącej, nie było podstaw do występowania do organu o wydanie tego dokumentu. Postawiony w skardze kasacyjnej ogólny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ppsa jest chybiony, ponieważ ze względu na treść art. 30c ust. 2 uzppr przepisu tego nie stosuje się do postępowania w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Pełnomocnik strony zarzucił również Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 250 kpc; wskazać jednak należy, że zarzut ten jest bezzasadny ze względu na to, że przepis art. 106 § 5 ppsa stosuje się do postępowania dowodowego, tj. odnośnie dowodów uzupełniających. Nie można zatem normy art. 106 § 5 ppsa odnosić do kluczowego dla sprawy dokumentu, do którego złożenia strona zobligowana była bezpośrednio przepisami uzppr. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. postanowienia z 29 października 2010 r., II GSK 1256/10, Lex nr 742849 oraz z 14 września 2010 r., II GSK 954/10, Lex nr 742963) i wypowiedzi przedstawicieli doktryny (v. Marcin Kojło, Wybrane problemy sądowej kontroli redystrybucji środków unijnych, ZNSA.2010.4.49,Teza nr 5 120776/5) zdecydowanie łączą pojęcie niekompletności skargi, skutkujące pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, z brakiem jednego z elementów składających się na pełną dokumentację w sprawie, a wymienionych w art. 30c ust. 2 uzppr. Wynika stąd, że kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 2 uzppr, oznacza kompletność dokumentacji wskazanej w przepisie. W związku z tym zasadnie skarga pozostawiona została przez Sąd pierwszej instancji bez rozpoznania. Słusznie również WSA w K. wskazał, że złożony w dacie rozprawy odpis wniosku skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Pracy pozostaje bez wpływu na ocenę skargi, jako niekompletnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa oddalił skargę kasacyjną.