II GSK 1034/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 324/11 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w L. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w L. na rzecz Ministra Gospodarki 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 21 października 2009 r. Spółka G. złożyła do [...] Fundacji Rozwoju wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 4.4 "Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Projekt nosił tytuł "[...]". Wśród informacji ogólnych o projekcie zawartych w części I Wniosku w pkt 5 "Pozytywny wpływ projektu na polityki horyzontalne Unii Europejskiej wymienione w art. 16 lub 17 rozporządzenia 1083/2006. Pozytywny wpływ projektu na równość szans i niedyskryminację" zostały zawarte następujące zapisy: "Projekt będzie miał pozytywny wpływ na zagadnienia równości szans i niedyskryminacji. Stosowana przez firmę G. polityka rekrutacyjna i zatrudnieniowa będzie miała na celu eliminowanie wszelkich form i przejawów dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W wyniku realizacji inwestycji w firmie zatrudnionych zostanie 30 osób. Podczas wyboru kandydatów priorytetowym kryterium oceny będzie posiadana przez nich wiedza, umiejętności i kwalifikacje zawodowe, a proces selekcji przeprowadzony zostanie z zachowaniem zasad równouprawnienia. Dzięki polityce stosowanej przez firmę możliwe będzie przeciwdziałanie różnego rodzaju barierom na rynku pracy. Są to przede wszystkim bariery związane z popytem na rynku pracy (nieformalna rekrutacja, wysokie wymagania wstępne, uprzedzenia, brak elastycznego działania, brak wsparcia dla osób niepełnosprawnych), bariery ekonomiczne (zmiany sektorowe, niskie płace, niestabilne zatrudnienie w zawodach niewymagających wysokich kwalifikacji i bez perspektyw), a także segregacja pionowa i pozioma (ograniczająca dostęp do stanowisk wyższego szczebla oraz klasyfikująca wykonywane zawody na męskie i żeńskie). Przełamanie tych barier możliwe będzie dzięki zapewnieniu równego dostępu do zatrudnienia, wyrównanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy, eliminowanie wszelkich barier w dostępie do stanowisk, równe możliwości awansu zawodowego bez względu na płeć, wiek czy niepełnosprawność oraz równy udział w procesach podejmowania decyzji kierowniczych, menedżerskich i marketingowych. Dodatkowo wszystkim pracownikom zapewniony zostanie równy dostęp do poradnictwa, szkoleń i doskonalenia zawodowego, członkostwa i udziału w organizacjach pracowników lub pracodawców, ochrony społecznej i edukacji oraz równe wynagrodzenia za taką samą pracę". Po pozytywnej weryfikacji formalnej wniosku przez Regionalną Instytucję Finansującą, wniosek został przekazany do Komisji Konkursowej działającej przy Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: PARP), która pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformowała skarżącą, że wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony pozytywnie i uzyskał 95 punktów. W kryterium "Pozytywny wpływ na politykę równości szans" z możliwych do uzyskania 2 punktów obaj oceniający nie przyznali projektowi żadnych punktów. Od powyższej oceny Spółka złożyła protest, w którym nie zgodziła się z oceną projektu w zakresie zgodności projektu ze wskazanym wyżej kryterium "Projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" . Pismem z dnia [...] maja 2010 r. PARP poinformowała, że protest został rozpatrzony negatywnie, wskazując, że deklaracje zawarte we Wniosku stanowią jedynie deklarację postępowania, co jest obowiązkiem wnioskodawcy, a nie jego dobrą wolą do podejmowania działań mających na celu wyrównywanie szans. Następnie Spółka złożyła odwołanie do Ministra Gospodarki. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącą, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Wskazał, że zgodnie z "Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", (dalej jako: Przewodnik po kryteriach wyboru) w przypadku ubiegania się o punkty w spornym kryterium, przedsiębiorca ma obowiązek opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz powinien podać jakie działania zostaną podjęte w ramach projektu w celu ich eliminacji. Wnioskodawca deklarując natomiast kierowanie się przy wyborze kandydatów na nowoutworzone miejsce pracy wyłącznie wiedzą, umiejętnościami i kwalifikacjami zawodowymi, zadeklarował w rzeczywistości, że będzie przestrzegał prawa, do którego stosowania i tak jest zobowiązany. Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że pozytywny wpływ równość szans oznacza, że przedsiębiorca podejmuje działania, które wykraczają ponad nałożone na niego przepisami prawa obowiązki w tym obszarze. Zdaniem Instytucji Pośredniczącej w pkt 5 wniosku o dofinansowanie Spółka zawarła jedynie ogólne twierdzenia o charakterze deklaracji, nie wskazała natomiast sposobu eliminacji problemów polityki rekrutacyjnej w postaci działań, które wykraczają poza nałożone na nią przepisami prawa obowiązki, co jest niezbędne dla przyznania punktów w ramach kryterium fakultatywnego. Od powyższego rozstrzygnięcia G. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że Przewodnik po kryteriach wyboru zawiera m.in. następujące wyjaśnienia sposobu oceny spełniania spornego kryterium nr 10 "(...) Oceniający przyzna punkty, jeśli realizowany projekt przyczynia się do wyrównania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Realizacja polityki równych szans wyrażana jest np. poprzez stworzenie takich warunków pracy, które umożliwią zatrudnienie kobiet W przypadku ubiegania się o punkty w tym kryterium, przedsiębiorca ma obowiązek opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz powinien podać jakie działania zostaną podjęte w ramach projektu w celu ich eliminacji. Prawidłowy opis wpływu projektu odnośnie wyrównania szans kobiet i mężczyzn powinien zawierać kwestię oddziaływana zarówno na rynku pracy, jak i w życiu społecznym (dostęp do zatrudnienia, kształcenie zawodowe, awans, warunki zatrudnienia). Deklaracja wnioskodawcy dotycząca zatrudnienia kobiet w ramach stwarzanych miejsc pracy nie jest podstawą do uznania, że projekt przyczynia się do poprawy równości szans kobiet i mężczyzn. Praktyka taka (określanie preferencji płci przy zatrudnianiu) pozostaje w sprzeczności z prawem polskim i WE (...) Dodatkowo stwierdzenie, że przy zatrudnianiu pracowników nie będzie stosowana preferencja płci również nie jest uważane za spełnienie tego kryterium." Analizując zapisy zawarte w pkt 5 wniosku i porównując z powyższymi wymaganiami, WSA zgodził się ze stanowiskiem Instytucji Wdrażającej i Pośredniczącej, że ograniczają się one do deklaracji stosowania prawa, co nie mogło zostać uznane za wystarczające do przyznania punktów w ramach tego kryterium. Zakaz dyskryminacji z uwagi na płeć, rasę, religię itd. jest obowiązkiem wynikającym z przepisów Rozdziału IIa Kodeksu pracy "Równe traktowanie w zatrudnieniu". Sąd za słuszny uznał pogląd zaprezentowany w zaskarżonym piśmie, że za deklarację przestrzegania prawa nie mogą być przyznane punkty. Te mogą być przyznane wyłącznie za działania wykraczające poza ww. obowiązki, takie jak np. ruchomy czas pracy czy inne rozwiązania organizacyjne, które ułatwiłyby aktywizację zawodową kobiet, oczywiście po wcześniejszym zdiagnozowaniu istniejących barier, stosownie do wymagań Przewodnika po kryteriach wyboru. Nie ma przy tym znaczenia czy wnioskodawca już prowadzi działalność gospodarczą czy też nie, gdyż bariery na rynku pracy mogą być rozpoznane w obu przypadkach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, powołując w podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: u.z.p.p.r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Powyższemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 16 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 poprzez uznanie, że: - brak jest podstaw dla przyjęcia, iż projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną opisaną w tym przepisie, które to uchybienie wynikało z błędnej interpretacji zawartych w opracowanym przez Ministerstwo Gospodarki - Departament Funduszy Europejskich jako Instytucję Pośredniczącą Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Przewodniku po kryteriach wyboru wytycznych dotyczących oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 10, - oświadczenia zawarte w pkt 5 wniosku, zawierające deklaracje pozytywnego wpływu realizowanego projektu na zagadnienia równości szans i niedyskryminację, są niewystarczające, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, będące konsekwencją niestwierdzenia nieprawidłowości w działaniu organów, mimo naruszenia przez te instytucje min.: zawartej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu i niezapewnienia skarżącej przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 10, a także mimo niezgodnej z wytycznymi oceny zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Spółka podała, że w pkt 5 wniosku w sposób należyty i wystarczający opisała spełnienie wymogów wynikających z kryterium nr 10. Tymczasem zarówno Instytucje Oceniające, jak też Sąd w wytycznych zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru dopatrzyły się wymogu zapewnienia podjęcia działań wykraczających poza normy prawne wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że wymagane jest również zdiagnozowanie istniejących na rynku pracy barier, co w ocenie Spółki jest niedopuszczalną interpretacją wytycznych dotyczących kryterium nr 10. W Przewodniku wyjaśniono jedynie, że wnioskodawca ma obowiązek "opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie". Tego obowiązku skarżąca nie mogła spełnić, albowiem w chwili aplikowania o dotacje unijne dopiero rozpoczynała działalność, nie prowadząc wcześniej przedsiębiorstwa i nie zatrudniając pracowników. Nie miała więc możliwości na swoim przykładzie zaobserwowania i opisania barier w dostępie do stanowisk, albowiem one nie istniały. Wobec braku doświadczenia w zakresie prowadzenia polityki kadrowej, skarżąca opisała we wniosku (pkt 5) bariery w dostępie do stanowisk jakie mogą teoretycznie powstać przy realizacji projektu. Według Spółki, przyjęcie wymogu opisania we wniosku barier występujących w dostępie do stanowisk na rynku pracy dyskwalifikowałoby wnioski wszystkich podmiotów, które rozpoczynają dopiero działalność gospodarczą. W świetle poczynionych rozważań Spółka uznała, iż instytucje oceniające dopuściły się naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niezastosowanie reguł oceny wniosków zapisanych w Przewodniku po kryteriach wyboru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że wyniki oceny projektu złożonego przez skarżącą, dokonane w zakresie kryterium nr 10, nie naruszają prawa. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że przedstawione przez skarżącą w pkt 5 wniosku o dofinansowanie oświadczenia stanowią element stanu faktycznego sprawy, który podlegał stosownej ocenie. Istotnym było więc rozważenie, czy przedstawione w tej części wniosku propozycje spełniają i ewentualnie w jakim zakresie przesłanki określone dla kryterium nr 10 pt. "pozytywny wpływ na politykę równości szans". Jak wynika z "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" kryterium nr 10 dotyczy stanu osiągniętego dzięki realizacji projektu. W "Przewodniku" tym zwrócono uwagę, że wśród inicjatyw, które mogą przyczynić się do włączenia zagadnień równości płci do obszaru ekonomicznego wymienić można: 1) eliminację dysproporcji płci na rynku pracy, 2) równe wynagrodzenie za taką samą pracę, 3) ułatwiony dostęp do edukacji, 4) zapewnienie systemu dziennej opieki (np. przedszkola przyzakładowe), bardziej elastyczne warunki pracy, w tym e-praca itp. Wskazano przy tym, że oceniający przyzna punkty, jeśli realizowany projekt przyczynia się do wyrównania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Uwzględniając powyższe oraz treść pozostałych wskazań zawartych w tym kryterium przedstawionych przez Sąd I instancji, przyjąć należało, że w pkt 5 wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca powinien przedstawić takie działania dotyczące proponowanych rozwiązań na rynku pracy, aby powyższe cele mogły zostać zrealizowane. Zawarte w "Przewodniku" uwagi, iż przedsiębiorca winien opisać bariery w dostępie do istniejących stanowisk w jego firmie, nie należy rozumieć w ten sposób, że obowiązku tego nie ma w przypadku firm nowopowstałych, skoro starają się o uzyskanie punktów z tego kryterium. W takiej sytuacji chodzi o określenie potencjalnych barier w zatrudnieniu, które mogą wystąpić w trakcie realizacji opracowanego projektu, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie. Przy czym stwierdzenia, że chodzi tu o istniejące już bariery, które należy wcześniej zdiagnozować (jak to określił Sąd I instancji), jak i bariery, które mogą teoretycznie wystąpić przy realizacji projektu (jak to określiła skarżąca) należy uznać za tożsame. W istocie w obu przypadkach chodzi o określenie realnie istniejących przeszkód w dostępie do istniejących stanowisk, które powinny być eliminowane w celu zapewnienia tzw. równości szans kobiet i mężczyzn. Należy bowiem zauważyć, że określając w "Przewodniku" tego rodzaju przesłankę podkreślono, iż przedsiębiorca ma obowiązek opisania tego rodzaju barier w przypadku ubiegania się o punkty w tym kryterium. Jest to kryterium merytoryczne fakultatywne. Zatem w sytuacji, gdy podmiot rozpoczynający działalność w danej dziedzinie gospodarki chce uzyskać punkty przewidziane także w ramach tego kryterium fakultatywnego, to musi spełnić wymienione w nim przesłanki, wśród których określono wskazanie barier w dostępie do istniejących stanowisk w firmie. W przypadku nowopowstałej firmy mogą to być więc wyłącznie bariery, które przedsiębiorca znający dany rynek pracy powinien przewidzieć. Nie jest więc trafne stanowisko strony skarżącej, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przesłanek określających kryterium nr 10, zawartych w powołanym "Przewodniku". Przy takim rozumieniu treści kryterium nr 10 wymagało więc oceny, czy wskazane w pkt 5 wniosku oświadczenia stanowią opisanie działań zmierzających do wyrównania szans kobiet i mężczyzn. Wbrew zarzutom skarżącej, treść pkt 5 wniosku jednoznacznie wskazuje, iż poza propozycjami w zakresie tzw. szkoleń pozostałe oświadczenia stanowią wyłącznie deklaracje o przestrzeganiu obowiązującego prawa. Treść bowiem tych wskazań odpowiada treści art. 183a Kodeksu pracy. W tej sytuacji trafnie przyjęto w wynikach oceny wniosku, że przedstawione propozycje nie zawierają żądnych wskazań co do proponowanych konkretnych działań wykraczających poza owe wymagania określone normami prawnymi. Dodać należy, że w zaskarżonej informacji podkreślono, dokonując oceny oświadczeń zawartych w pkt 5 wniosku, iż przedstawiona w ten sposób charakterystyka sytuacji na rynku pracy nie wskazuje nawet potencjalnych barier w dostępie do stanowisk, które mogą zaistnieć w firmie wnioskodawcy z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności, lecz odnosi się do problemów, które można przypisać do każdej firmy działającej na rynku. Podkreślono przy tym, że wnioskodawca nie wskazał też sposobu ich eliminacji, w postaci działań, które wykraczają poza nałożone na niego przepisami prawa obowiązki w tym obszarze. Zważywszy więc na treść art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji akceptując ocenę zawartą w zaskarżonej informacji, naruszył wskazany przepis prawa wspólnotowego. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że naruszenie wskazanej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium, budząc językowe trudności czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi, czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 309/10, zbiór Lex nr 596741). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, zważywszy na przyjęte rozumienie kryterium nr 10 przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić ponownie należy, że jest to tzw. kryterium fakultatywne. Zatem każdy podmiot starający się o spełnienie tego kryterium w przypadku firm nowopowstałych (tak jak to miało miejsce w stosunku do skarżącej) powinien zgodnie z przesłankami określonymi dla tego kryterium, zawartymi w "Przewodniku", wskazać w pkt 5 wniosku bariery mogące realnie wystąpić na projektowanym rynku pracy. Nie można mówić tu o naruszeniu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., bo tak rozumiane kryterium nr 10 musi być realizowane przez wszystkie nowopowstałe firmy, które chcą uzyskać dodatkowe punkty w oparciu o to kryterium. Zatem dla wszystkich ubiegających się o uzyskanie punktów z tego tytułu – w przypadku firm nowopowstałych – zostały określone jednakowe zasady. Nie ma przy tym wpływu na powyższą ocenę okoliczność, że na aplikujące podmioty nałożono ograniczenia techniczne związane z maksymalną liczbą 2 tys. znaków we wniosku, skoro obowiązek ten dotyczył wszystkich uczestników konkursu. Skoro zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. okazał się chybiony, to w konsekwencji za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. W sytuacji gdy Sąd I instancji nie stwierdził, aby ocena projektu naruszała obowiązujące prawo, to nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej informacji. Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.