II SA/Gl 527/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] A.J. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o pow. [...] m2 dla nieruchomości ozn. nr [...] k.m. [...], usytuowanej w S. przy ul. [...]. Do wniosku dołączono m.in. kserokopię umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] pomiędzy Spółką [...] z siedzibą w S., reprezentowaną przez kuratora – jako właściciela nieruchomości. Decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 5 b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), orzeczono o umorzeniu postępowania w powyższej sprawie. Organ I instancji stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej działki nr [...], stało się bezprzedmiotowe, jako że powołana wyżej ustawa nie ma zastosowania do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...] w S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji celem umorzenia postępowania na innej podstawie prawnej, a mianowicie z powodu wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego statusu strony. Zdaniem Spółki, wszczynając postępowanie na wniosek z dnia [...], organ I instancji naruszył przepis art. 61 § 1 kpa, a następnie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 kpa i art. 10 § 1 kpa oraz doręczył decyzję wnioskodawcy nie będącym stroną (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć zaś wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd prawny o bezprzedmiotowości postępowania w świetle nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki, A.J. jest też stroną postępowania zgodnie z art. 28 kpa, zaś jego interes prawny wynika z treści art. 4 pkt 4 ustawy, który to przepis wymienia m.in. dzierżawcę. Aczkolwiek jednak organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania co do naruszenia art. 61 § 4, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 kpa oraz dodatkowo zauważył różnice w powierzchni gruntów, wynikające z wniosku oraz treści decyzji, uznał że względy ekonomiki postępowania przemawiają za nieuwzględnieniem odwołania w sytuacji, gdy nie mogłoby dojść do podjęcia innego rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] w S. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji z przyczyn wskazanych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności Spółka podtrzymała stanowisko, iż wniosek nie pochodził od strony, bowiem umowa dzierżawy została zawarta z kuratorem Spółki, który w myśl art. 42 § 2 kc, nie ma uprawnień do zastępowania organów osoby prawnej ani do zarządu jej majątkiem. Nadto, przywołując orzecznictwo sądów powszechnych i WSA w Gliwicach, skarżąca podniosła, że naruszenie art. 28 kpa skutkuje nieważnością postępowania, bowiem prowadzi do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Stąd tez umorzenie niniejszego postępowania winno nastąpić z powodu braku przymiotu strony wnioskodawcy, zaś względy ekonomiki procesowej nie mogą pozbawiać strony ich praw. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach decyzji. Uczestnik postępowania A.J. w piśmie procesowym z dnia [...] wyjaśnił przyczyny, dla których wskazano różną powierzchnię działki nr [...]. Z kolei skarżąca Spółka w kolejnym piśmie z dnia [...] podtrzymując skargę, nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zaprezentowanym w odpowiedzi na nią. Zdaniem skarżącej, decyzja SKO jest wadliwa, bowiem narusza art. 42 kc poprzez przyjęcie, że A.J. wywodzi pozycję strony z umowy dzierżawy zawartej z kuratorem Spółki. Aczkolwiek organ administracji nie jest powołany do oceny ważności umowy, to jednak bada legitymację czynną. Nietrafnie oceniono też naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa, jako że jest to podstawa wznowieniowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w drodze decyzji administracyjnej następuje wyłącznie na wniosek w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W niniejszej sprawie wniosek taki złożył A.J. w dniu [...], powołując się na status dzierżawcy gruntów rolnych, położonych w S. przy ul. [...]. W myśl art. 61 § 3 kpa, z chwilą złożenia takiego wniosku nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od faktu, czy A.J. był uprawniony do jego złożenia z uwagi na spór co do ważności umowy dzierżawy, zawartej z kuratorem Spółki. Jednakże w dacie złożenia wniosku, wyłączenie gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, nie wymagało decyzji administracyjnej zezwalającej na takie wyłączenie. Z mocy art. 5 b powołanej ustawy, dodanego przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2009 r., ustawy tej nie stosuje się bowiem do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowany fakt położenia spornej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta S. Stąd też jeszcze przed złożeniem wniosku, co uruchomiło postępowanie administracyjne, brak było materialnoprawnych podstaw do załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty w drodze decyzji z art. 104 § 1 kpa, a więc w drodze władczego aktu organu administracji. Jeżeli zaś sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 kpa (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 199/08), LEX nr 489233). Sprawa administracyjna jest bowiem konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, tj. takiej sytuacji, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/08, LEX nr 477186). Wreszcie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025), postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji braku w systemie prawnym przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, nie ma podstawy prawnej, a nawet potrzeby badania, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, do czego w istocie zmierzała skarżąca Spółka. Należy bowiem dokonać gradacji przyczyn bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Skoro sprawa nie podlega załatwieniu decyzją administracyjną, w każdym przypadku brak jest osoby uprawnionej. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej, jak i stanowisku organu, zaprezentowanego w motywach zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie brak było podstaw do oceny, czy A.J. legitymuje się statusem dzierżawcy spornej nieruchomości i jest podmiotem wymienionym w art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro w myśl art. 5 b ustawy, nie ma ona w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro więc w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. nikt nie może domagać się wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, o ile położone są one w granicach administracyjnych miast, umorzenie postępowania jest obligatoryjne i nie ma żadnego znaczenia fakt, od kogo pochodzi wniosek. Jednak stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, co następuje w drodze decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, podlega kontroli instancyjnej, co wymaga ustalenia kręgu podmiotów na gruncie art. 28 kpa, uprawnionych do wniesienia odwołania. Osoba, która żąda czynności organu w każdym wypadku jest stroną postępowania. Przymiot taki niewątpliwie przysługuje też właścicielowi nieruchomości, objętej wnioskiem. Stąd też w niniejszej sprawie organy administracji obydwu instancji prawidłowo doręczyły wydane decyzje A.J., który złożył wniosek o wydanie decyzji, jak i skarżącej Spółce jako właścicielowi. Chybiony jest zatem zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Wbrew stanowisku skargi, zaskarżona decyzja nie narusza też art. 42 kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie była bowiem reprezentowana przez kuratora, lecz zarząd. Dołączone do pisma z dnia [...] orzeczenia sądowe, nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem nie dotyczą przypadku bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn prawnych. Wreszcie, sąd administracyjny nie podzielił zarzutu skargi, iż z uwagi na niepowiadomienie Spółki o złożeniu wniosku przez A.J., doszło do naruszenia jej gwarancji procesowych z art. 61 § 1 i art. 10 § 1 kpa, co skutkuje wznowieniem postępowania. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (pozbawienie strony udziału w postępowaniu), musi się wiązać z niedopuszczeniem jej do udziału w konkretnych czynnościach. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego, bowiem było ono zbędne w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, co było wiadome już w dacie złożenia wniosku przez A.J. Powiadomienie skarżącej Spółki o złożeniu takiego wniosku, nie mogło więc pozbawić jej udziału w postępowaniu, którego prowadzenie było od początku niedopuszczalne. Skoro zbędne było badanie, czy A.J. jest dzierżawcą gruntu, jakiekolwiek wyjaśnienia skarżącej Spółki i zarzuty co do ważności umowy z dnia [...] z uwagi na jej zawarcie z kuratorem, nie mogły mieć żadnego znaczenia z uwagi na obligatoryjność umorzenia postępowania z wniosku A.J. Ocena skutków zawarcia umowy należy zaś wyłącznie do sądów powszechnych zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 § 1 kpc. Rozstrzygnięcie sporu na tym tle nie ma zaś wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). SW