II OZ 493/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt IV SO/Po 2/11 oddalającego wniosek Stowarzyszenia Zwykłego [...] o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy S. w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] wniosło o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami, w trybie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). We wniosku wskazano, iż skarga z dnia 20 maja 2010 r. dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej w procedurze uchwalania planu miejscowego, która, zdaniem wnioskodawcy, została wniesiona do organu w dniu 21 maja 2010 r. Do wniosku dołączono m.in. odpis skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S."), opatrzonej własnoręcznym podpisem pełnomocnika oraz kserokopie: dowodu nadania przesyłki poleconej nr [...] w dniu 20 maja 2010 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki przez organ w dniu 21 maja 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie skargi Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r. na bezczynność organu Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że w dniu 21 maja 2010 r. wpłynęła do niego skarga Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r., ale na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Na dowód tego Burmistrz załączył kopię pierwszej strony tej skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu"), a także pozostałą korespondencję w przedmiotowej sprawie, w tym, oprócz pism wymienianych pomiędzy organem i Stowarzyszeniem, także pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2010 r. wraz z kopią zażalenia Stowarzyszenia z dnia 26 marca 2010 r. na bezczynność Burmistrza (oraz odpowiedź Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2010 r. na to pismo). Jednocześnie organ podkreślił, że ze względu na okoliczności sprawy pozostawał w zasadnym przekonaniu, iż Stowarzyszenie wnosi skargę na bezczynność SKO w Poznaniu, a skargi Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. dotychczas nie otrzymał. Organ nadesłał wydruk z rejestru korespondencji przychodzącej do Urzędu z dnia 21 maja 2010 r., z którego wynika, że w tym dniu wpłynęła od Stowarzyszenia "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność SKO dot. planu zagospodarowania terenu [...]" Zdaniem organu, pismo to zostało potraktowane zgodnie z jego treścią, jako skargę na bezczynność SKO, która została mu przesłana jedynie do wiadomości. Następnie pismem z dnia 29 października 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia nadesłał kserokopię skargi z dnia 20 maja 2010 r. (zatytułowanej "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu"), która, według oświadczenia pełnomocnika, została w tym samym dniu nadana przesyłką poleconą nr [...]. W nadesłanej kserokopii, zamieszczone w drugiej linii tytułu skargi słowa "na bezczynność SKO w Poznaniu" zostały odręcznie przekreślone; podobnie na stronie 2 w punkcie 3 skargi, rozpoczynającym się od słów "zasądzenie od SKO w Poznaniu...", wyrazy "SKO w Poznaniu" zostały przekreślone i w to miejsce odręcznie nadpisano słowo "Burmistrza". Zarazem nie zamieszczono na niej żadnej adnotacji, z której by wynikało, kiedy i przez kogo zostały te odręczne zmiany do treści skargi wprowadzone, a w szczególności, czy zmiany te figurowały również na oryginale skargi wysłanym do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SO/Po 9/10 odrzucił skargę. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 121/11 z uwagi na to iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia – odrzucenie skargi – a przedmiotem rozpoznania wynikającym z komparycji oraz z uzasadnienia postanowienia, z których wynika, że był nim wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., na podstawie art. 55 w zw. z art. 151 i art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił wniosek Stowarzyszenia Zwykłego [...] o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny w trybie art. 55 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w aktach sądowych figurują trzy różne skargi Stowarzyszenia opatrzone datą 20 maja 2010 r. Pierwsza, załączona w odpisie przez pełnomocnika Stowarzyszenia do wszczynającego niniejsze postępowanie wniosku z dnia 13 sierpnia 2010 r. o wymierzenie Burmistrzowi grzywny, nosi tytuł "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.", a w punkcie 3 zawiera wniosek o "zasądzenie od SKO w Poznaniu" na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Druga skarga (kopia pierwszej strony skargi), została nadesłana przez organ i nosi tytuł "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu". Trzecia skarga, to przedłożona przy piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29 października 2010 r. kserokopia "Skargi na bezczynność SKO w Poznaniu", zawierająca odręczne korekty polegające na: skreśleniu drugiej linii tytułu (tj. słów: "na bezczynność SKO w Poznaniu") oraz przekreśleniu w punkcie 3 słów "SKO w Poznaniu" i w to miejsce nadpisanie wyrazu "Burmistrza". Zarazem z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż żadna z wersji skarg przedłożonych Sądowi przez pełnomocnika Stowarzyszenia nigdy nie wpłynęła do tego organu. Przyznaje to pośrednio sam wnioskodawca, gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie napisał, że omyłkowo w skardze na bezczynność (w wersji złożonej w organie) dwukrotnie odwołano się do "SKO w Poznaniu" zamiast do "Burmistrza Miasta i Gminy S.", a zarazem nie wspomina o poczynieniu jakichkolwiek skreśleń w treści tej skargi. Zdaniem Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarga, która według treści wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie miała zostać wniesiona do organu w dniu 21 maja 2010 r. (tj. "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S."), w rzeczywistości w tej dacie do organu nie wpłynęła. W tym dniu Burmistrz otrzymał skargę Stowarzyszenia "na bezczynność SKO w Poznaniu". Zważywszy, że w tamtym okresie zawisła przed SKO w Poznaniu sprawa z zażalenia Stowarzyszenia na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy podania z dnia 12 października 2009 r. w terminie, niejednoznaczna treść skargi rzeczywiście mogła wprowadzić organ w błąd co do tego, przeciwko bezczynności którego z organów (SKO czy Burmistrza) została skierowana. Oznacza to, że nienadanie przez organ dalszego biegu skardze faktycznie przez Stowarzyszenie wniesionej było przede wszystkim wynikiem niedostatecznie starannego jej zredagowania przez skarżącego. Zatem nawet jeśliby dopatrywać się jakichś uchybień w działaniu organu w tej sprawie, to ich waga, a przede wszystkim stopień zawinienia organu, nie były na tyle znaczące, aby uzasadniały wymierzenie grzywny. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną (uzupełniona pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r.) od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2011 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie, ponieważ WSA w Poznaniu wbrew wyraźnemu nakazowi NSA nie dokonał oceny "czy skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., która winna zostać przekazana do sądu administracyjnego stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a". Pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia zarzucił również naruszenie art. 55 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 166 p.p.s.a polegające na wadliwej ocenie przez WSA w Poznaniu, że w dniu 21 maja 2010 do organu nie wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. Pismem z dnia 2 maja 2011 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna. Dlatego też, z uwagi na to, iż pomimo zatytułowania pisma pełnomocnika wnioskodawcy "skarga kasacyjna", należy je uznać za zażalenie, gdyż spełnia wszystkie warunki formalne zażalenia. Wniosek Stowarzyszenie Zwykłego [...] o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to w postanowieniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 121/11 (uchylającym postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r.) wskazał, że: "W niniejszej sprawie rzeczą Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., która winna zostać przekazana do sądu administracyjnego stosownie do art. 54 p.p.s.a". Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie ustalił, czy pismo z dnia 21 maja 2010 r. które wpłynęło do Burmistrza Miasta i Gminy S. należy traktować jako skarga na bezczynność tego organu, czy też jako skargę na bezczynność SKO w Poznaniu. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia pierwszej strony skargi nadesłana przez organ przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wprawdzie pismo z dnia 20 maja 2010 r. zostało zatytułowane "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu", jednakże w nagłówku wskazano, iż jest kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy S., dodatkowo z treści pisma wynika iż "dot. bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r." oraz że pełnomocnik stowarzyszenia wnosi o "wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiotowej sprawie (art. 31 § 2 kpa) tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli(...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny nie posiadał oryginału pisma z dnia 20 maja 2010 r., ani jego kserokopii (poza pierwszą stroną pisma) dlatego też nie mógł ocenić charakteru tego pisma, czy stanowiło on skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się trzy wersje pisma z dnia 20 maja 2010 r. nadesłane przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia, jednak każda z nich różni się od kopii pierwszej strony pisma z dnia 20 maja 2010 r. nadesłanej przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zastosował wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. i nie ustalił, jaki charakter ma pismo z dnia 20 maja 2010 r. złożone go organu (którego brak jest w aktach sprawy), czy stanowi ono skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., czy też skargę na bezczynność SKO w Poznaniu, czy może pismo przekazane organowi do wiadomości (jak wskazuje na to Burmistrz Miasta i Gminy S.). Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r., przed oddaleniem wniosku Stowarzyszenia powinien wezwać Burmistrza do przesłania do WSA skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z dnia 20 maja 2010 r., której wcześniej przesłano kopię pierwszej strony – w wyznaczonym terminie. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 153 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.