IV SA/Po 81/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi M. P., B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] października [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących M. P. i B. P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Wójt Gminy O. (zwany dalej Wójtem) działając na podstawie art. 123 i art. 264 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanego dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. J., z dnia [...] grudnia 2008 r. o rozgraniczenie nieruchomości ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. [...] oraz nr [...] położonymi w T. na łączną kwotę [...] zł, na którą składają się koszty czynności geodety. Do poniesienia ustalonych kosztów Wójt zobowiązał M. i B. P., w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało na wniosek K. J., w stosunku do nieruchomości stanowiącej jej własność z gruntami nieruchomości sąsiednich celem ustalenia granic i punktów granicznych. Z rozliczenia i załączonych rachunków wynika, że na koszty niniejszego postępowania składają się koszty czynności geodety. Na poczet ustalonych należności nie zostały uiszczone dotychczas żądne kwoty. W przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nie ustalono przebiegu granic na gruncie z działką o nr ew. 53 oraz działką o nr ew. 54 (k. 30 akt administracyjnych). Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] października złożyli B. i M. P.. Wskazali oni, że nie powinni ponosić kosztów pomiarów geodezyjnych, ponieważ nie zostały one poniesione z ich inicjatywy. Opisali również zaistniałe w postępowaniu rozgraniczeniowym uchybienia oraz niedokładności wskazując, że granica pomiędzy ich działką, a działką K. J. istnieje od czasu wojny (k. 31 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. B. i M. P. podkreślili, że to nie oni złożyli wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Głównym powodem rezygnacji ze złożenia przez nich powyższego wniosku było przekonanie, że będą musieli oni pokryć jego koszty, na co się ostatecznie nie zdecydowali (k. 38 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm; powinno być t. j. Dz. U. 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej upgik), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sąd. Stosownie do art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady umowę z geodetą, w tym również dotyczącą wynagrodzenia, zawiera organ prowadzący postępowanie. Brak jest przy tym w upigk, jak również w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc) przepisu prawa uprawniającego organ administracji publicznej do orzekania, w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe do orzekania, w decyzji o rozgraniczeniu, o rozliczeniu kosztów postępowania, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Tak więc kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztów czynności geodety, może być rozważona jedynie w ramach art. 264 § 1 kpa, który stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Powołany przepis ma więc, co do zasady, rozgraniczyć koszty na te, które zobowiązany jest ponieść organ prowadzący postępowanie (art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa) oraz na te, które obciążają stronę (art. 262 § 1 kpa). Użyty w tym przepisie termin "jednocześnie z wydaniem decyzji" jest terminem instruktażowym i dyscyplinującym organ administracji publicznej do rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną, a organem administracji publicznej w sytuacji, gdy całość tych kosztów została poniesiona w trakcie postępowania przez organ, bądź organ pobrał zaliczkę na poczet postępowania. Nie oznacza to jednak, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania nie może być wydane w innym czasie niż jednocześnie z wydaniem decyzji, a w szczególności, gdy koszty postępowania obciążające strony poniosła w całości jedna ze stron i w terminie późniejszym domaga się wydania postanowienia o którym mowa w 264 § 1 kpa, bądź strona domaga się uznania, że część lub całość poniesionych przez nią kosztów powinna obciążać organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ograniczył postępowanie w przedmiocie kosztów tylko do jednej ze stron postępowania. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był fakt, iż z dokumentacji geodezyjnej złożonej w toku postępowania wynika, że B. i M. P. użytkują część nieruchomości, której właścicielem jest Pani K. J. SKO powołało się przy tym na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 roku - sygn. akt I OPS 5/06 w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Z wykładni art. 262 § 1 pkt 2 kpa dokonanej w/w uchwałą NSA nie wynika jednakże obowiązek organu do obciążenia kosztami obu stron postępowania po połowie. Organ bowiem "może" a nie musi w ten sposób obciążyć strony kosztami. Skargę od powyższego postanowienia Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA), nadaną w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2010 r. złożyli B. i M. P. W uzasadnieniu skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania rozgraniczeniowego podkreślając, że cały czas jest ono w toku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wójt umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność K. J. z działką nr [...] stanowiącą własność skarżących, przekazując z urzędu sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w S. Wobec braku ustalenia granicy pomiędzy wskazanymi działkami nieuzasadnionym pozostaje przyjęcie przez organ I instancji, że to skarżący zajmują część działki należącej do K. J. i wobec tego oni powinni ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżących, kosztami powyższego postanowienia powinna zostać obciążona strona wnioskująca o rozgraniczenie albo organ I instancji (k. 5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 7 akt sądowych) podkreślając, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w wyczerpujący sposób wyjaśniono kwestię kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczania. Podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące wadliwego sposobu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów wynikłych przy rozgraniczeniu nieruchomości, a także zarzut dotyczący braku podstaw do obciążania strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie znajdują uzasadnienia (k. 7-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest zagadnienie rozdziału kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Z niebudzącego wątpliwości Sądu stanu faktycznego sprawy wynika, że analizowane postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Wójta nr [...] z dnia 5 stycznia 2009 r., na wniosek K. J., w stosunku do stanowiącej jej własność nieruchomości położonej w miejscowości T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr [...], z nieruchomością należącą do skarżących, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków pod nr [...]. W toku postępowania sporządzona została opinia biegłego geodety z dnia [...] sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Wójt umorzył powyższe postępowanie rozgraniczeniowe, z urzędu przekazując sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...] zł, obciążając nimi w całości skarżących. Przedmiotowe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], które zostało zakwestionowane przez skarżących i stanowiło przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 upigk, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują zasadniczo organy wykonawcze samorządu gminnego (art. 29 ust. 3 upigk) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 upigk). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1-2 upigk). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 upigk). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11.12.2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 kpa. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Organ administracji publicznej kierując się art. 262 § 1 pkt 2 kpa powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu (wyrok WSA z dnia 09.06.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/06, lex nr 232981, wyrok WSA z dnia 19.01.2011 r., sygn. akt II SA/Po 561/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA z dnia 15.02.2011 r., sygn. akt III SA/Lu 434/10, baza orzeczeń WSA). Tak samo we wskazanej powyżej uchwale NSA wskazał, że w charakteryzowanym postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie art. 152 kc stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (uchwała NSA z dnia 11.12.2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organ I instancji ustalając koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i obciążając nimi w całości skarżących nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami ,tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikają ustalone koszty geodety za poszczególne czynności. Tym samym Wójt dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa. Tak samo organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie z dnia 6 października 2010 r. nie poddał analizie interesu prawnego stron postępowania rozgraniczeniowego w jego przeprowadzeniu, powołując się jedynie na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11.12.2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, z której wszakże nie wynika, jakoby regułą miało być obciążanie jednej tylko strony kosztami omawianego postępowania. NSA wyraźnie wskazał, że zasadniczo koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponosić właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, natomiast szczegółowym kryterium rozdziału tych kosztów jest interes prawny stron postępowania. Interesu tego nie posiada zasadniczo jedynie strona żądająca wszczęcia postępowania. Aprobując pogląd wyrażony w analizowanej uchwale trzeba wszakże podkreślić, że NSA nie opowiedział się za poglądem, jakoby koszty postępowania rozgraniczeniowego miały ponosić jedynie strony wskazane w sposób arbitralny przez organ administracji samorządowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji decydując o sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien kierować się kryterium interesu prawnego, jaki obie jego strony miały w rozgraniczeniu sąsiadujących nieruchomości mając na uwadze, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli. Każde rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie powinno zostać należycie uzasadnione w rozumieniu art. 107 § 3 kpa, tak aby wszystkie strony postępowania zostały w sposób wyczerpujący oraz rzeczowy poinformowane, jakimi argumentami kierował się organ I instancji w rozdziale kosztów. Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia o kosztach powinien również w precyzyjny sposób wskazać nie tylko ich łączną sumę, lecz także wyjaśnić, jakie kwoty złożyły się na powstanie należności [...] zł. Koszty rozgraniczenia mogą bowiem obejmować nie tylko wynagrodzenie geodety, lecz także wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w trakcie postępowania. W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie SKO nie może zostać wykonane. W III punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się jedynie wpis sądowy w powyższej kwocie, zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).