I OSK 1112/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 76/11 w sprawie ze skargi A. S. na rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 76/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję – rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr 566 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył A. S. z dniem 31 października 2010r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki to jest do kwoty 189 zł miesięcznie. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 17 października 2009 r. w S. będąc w czasie wolnym od służby A. S. został zaatakowany przez kilku mężczyzn, którzy dokonali na jego osobie rozboju. W wyniku tego zdarzenia funkcjonariusz dwukrotnie przebywał w szpitalu. Od dnia 17 października 2009 r. do dnia 12 kwietnia 2010 r. nie pełnił służby w Policji z uwagi na zwolnienie lekarskie, które przerwał na okres 17 dni, aby od dnia 29 kwietnia 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r. ponownie jej nie pełnić z powodu złego stanu zdrowia. Organ uznał, że policjant, który przez kilkanaście miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego na poziomie innych, pełniących służbę na równorzędnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w S., nie korzystających z długotrwałych zwolnień lekarskich. Od tego rozstrzygnięcia A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, gdyż nie została dokonana ocena, o jakiej mowa w tych przepisach. Wskazał ponadto, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 121 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 76/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzję – rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, wskazał, że określone w § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Inna interpretacja tego przepisu jest – w ocenie Sądu – nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Sąd podkreślił, że dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust.1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym w rozumieniu art. 121 ust. 1. Sąd stwierdził, że mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie, policjant nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Taka okoliczność – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust.1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 121 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007r, nr 43, poz. 277 ze zm.), 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dodatek służbowy nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Wskazano, że obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. W ocenie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie można utożsamiać oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywanej przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001roku, z końcową oceną policjanta dokonywaną w opinii służbowej. Stwierdzenie bowiem niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych w opinii służbowej stanowi odrębną przesłankę obniżenia dodatku służbowego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że choroba i związana z tym ochrona z art. 121 ustawy o Policji uniemożliwia realizację postanowień § 9 ust. 5 rozporządzenia. Prowadziłoby to – zdaniem organu – do uniemożliwienia każdej zmiany uposażenia, a więc nie tylko jego zmniejszenia, ale także podwyższenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na początku swych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że na stanowiskach innych niż wymienione w art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Natomiast art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia, czy powołane przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Rozważając, czy w rozpoznawanej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia, należy mieć na uwadze art. art. 121 ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Z powołanego przepisu wynika, iż zawarte w tym nim sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Uznać zatem należy, że regulacja zawarta w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oznacza, że pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Tym samym należy dojść do wniosku, że "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. W niniejszej sprawie A. S. obniżono dodatek służbowy z tytułu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Mamy tu więc do czynienia z faktycznym niewykonywaniem obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja szczególna objęta regulacją określoną w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 121 w ust. 2 powołanej ustawy o Policji zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Jednakże, jak do tej pory, właściwy minister nie skorzystał z tej możliwości i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że pozostawanie funkcjonariusza Policji na zwolnieniu lekarskim wypełnia przesłankę "szczególnych okoliczności" uzasadniających obniżenie dodatku służbowego, wobec niewywiązywania się z obowiązków. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 121 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.