I OSK 1113/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 77/11 w sprawie ze skargi W. G. na rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 77/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję – rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 5 października 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w S., działając na wniosek Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S., wszczął w stosunku do W. G. postępowanie w przedmiocie obniżenia mu dodatku służbowego – z uwagi na zaprzestanie realizowania przez tego funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków służbowych w związku z przebywaniem od dnia 11 marca 2010 r. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Komendant Powiatowy Policji w S., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył W. G. z dniem 31 października 2010r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki to jest do kwoty 280,70 zł miesięcznie. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Na ten rozkaz personalny W. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wskazując, że treść § 9 powołanego rozporządzenia nie stanowi podstawy do obniżenia dodatku służbowego z powodu choroby. Podkreślił, że nie był karany dyscyplinarnie oraz nie otrzymał negatywnej opinii służbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 77/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzję – rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że określone w § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem Sądu inna interpretacja tego przepisu jest nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust.2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Sąd podkreślił, że dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust. 1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd stwierdził, że mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. Sąd zaznaczył, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, W. G. nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 121 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dodatek służbowy nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności służbowych. Przyznaje się go za należyte i faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko służbowe. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych, które jest konsekwencją choroby nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" określonego w § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w którym dochodzi do obniżenia dodatku służbowego. Wskazano, że przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny czy zaszły okoliczności uzasadniające obniżenie dodatku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Natomiast art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stosownie do treści § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia kwestia, czy przepisy § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wskazać należy, że zgodnie z art. art. 121 z ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Ze sformułowania "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" zawartego w tym przepisie wynika, że dotyczą one zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznaczają zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Uznać zatem należy, że regulacja zawarta w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oznacza, że pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia. Tym samym uznać należy, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny i, co do zasady, gwarantuje policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Wobec tego należy dojść do wniosku, że "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Zatem istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. W niniejszej sprawie W. G. obniżono dodatek służbowy z tytułu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Mamy tu więc do czynienia z faktycznym niewykonywaniem obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja szczególna objęta regulacją określoną w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zauważyć przy tym należy, że art. 121 w ust. 2 powołanej ustawy o Policji zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Jednak do tej pory, właściwy minister nie skorzystał z tej możliwości i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że pozostawanie funkcjonariusza Policji na zwolnieniu lekarskim wypełnia przesłankę "szczególnych okoliczności" uzasadniających obniżenie dodatku służbowego, wobec niewywiązywania się z obowiązków. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 121 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.