VIII SA/Wa 1084/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "ups") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "kpa") 1. ustalił w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] września 2006 r. zobowiązanie T. M. (dalej: "skarżący") z tytułu odpłatności za pobyt babki – Z. M. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł 2. zobowiązał do jego zwrotu w podanej wysokości na rachunek bankowy Gminy Miasta R.. Organ I instancji wskazał, iż Z. M. została skierowana do DPS decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie umieszczona w nim decyzją z dnia [...] października 2005 r. Powołując art. 60 ust. 1 ups podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu, w miesiącach VII-IX 2006 r. ustalony został na kwotę [...]zł [zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] marca 2006 r.]. Na podstawie art. 61 cyt. ustawy organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ups. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż babka skarżącego przebywała w DPS w R. od [...] października 2005 r. do [...] września 2006 r. i ponosiła opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. VII–IX 2006 r. – [...] zł miesięcznie. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Organ wskazał, iż Z. M. była wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności z pobyt w DPS stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ups byli: córka – T. G., syn – M. M., wnuczki – A. S. i M. K. oraz wnuk – T. M. (skarżący). W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2) przekroczyli: T. G. (zgodnie z art. 103 ust. 2 ups zawarto w nią umowę), M. K. oraz skarżący. Jednocześnie organ wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS Z. M. zostało wszczęte w X 2005 r., a dopiero we IX 2006 r. organ dowiedział się o istnieniu skarżącego. W związku z powyższym, wobec braku współpracy ze strony skarżącej (nieudane próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) podjął czynności zmierzające do ustalenia jego sytuacji dochodowej, którą przedstawił w formie tabelarycznej. Z ustaleń tych wynika, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe zgodnie z art. 61 ust. 2 ups. W konsekwencji, wobec braku nawiązania kontaktu ze skarżącym, organ wszczął postępowanie sądowe, które w związku z uchwałą SN z dnia 29 października 2009 r. (III CZP 77/09) stwierdzającą niedopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie zakończyło się odrzuceniem pozwu (IV Ca 265/09). W świetle powyższego organ wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz nieobciążanie go obowiązkiem zwrotu orzeczonej należności. Skarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu jego odpowiedzialności w sytuacji, gdy nie został poinformowany o obowiązku ponoszenia kosztów przez MOPS w chwili umieszczenia jego babki w DPS oraz gdy jego odpowiedzialność wyprzedza obowiązek dzieci babki – tj. jej syna i córki. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłatności za pobyt babki w DPS. Podał, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z dokonanych ustaleń dotyczących jego sytuacji dochodowej wynika, iż w okresie pobytu babki w DPS (od [...] października 2005 r. do [...] czerwca 2006 r.), miesięczny jego dochód był niższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zaś w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] września 2006 r. przekroczył to kryterium co kwalifikowało go do ponoszenia opłaty za pobyt Z. M. w DPS. Dlatego też zobowiązano skarżącego do zwrotu za ww. okres kwoty [...] zł tytułem poniesionych kosztów. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS od wcześniejszego wyrażenia zgody na umieszczenie osoby w takim domu. Za niezasadny uznał także zarzut dotyczący obowiązku ponoszenia ww. odpłatności w pierwszej kolejności przez dzieci mieszkańca domu. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 2 oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązani do uiszczenia tej opłaty są małżonek, a następnie zstępni do których zalicza się zarówno dzieci, jak i wnuki, a w następnej kolejności wstępni mieszkańca domu. Od decyzji tej skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz nieobciążanie go obowiązkiem zwrotu orzeczonej należności. W treści skargi przytoczył w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jego babki. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...]zł za pobyt Z. M. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 ups. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt Z. M. w DPS, której stroną byłby skarżący. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] lipca 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. W świetle powyższego, zasadny jest zarzut skarżącego, dotyczący nie poinformowania go o ciążącym na nim obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów za pobyt w DPS w chwili umieszczania babki w palcówce. Konsekwencją powyższego była rezygnacja Z. M. z dalszego pobytu w DPS, w związku ze zbyt dużymi kosztami, którymi obciążona byłaby jej wnuczka. Znalazło to odzwierciedlenie w decyzjach Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] października 2006 r., który orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] września 2006 r. jako bezprzedmiotowych decyzji ostatecznych z [...] lipca 2005 r. o skierowaniu i ustaleniu odpłatności za pobyt Z. M. do DPS oraz z [...] października 2005 r. o jej umieszczeniu w DPS. Należy więc uznać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie niniejszej. Wskazać należy, że zasada kolejności przyjęta w przytoczonym już art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z całości akt administracyjnych nie wynika, aby organy wydały decyzje ustalające opłatność za pobyt Z. M. w DPS w stosunku do jej dzieci – T. G. i M. M.. Z materiału dowodowego nie wynika również, aby w stosunku do M. M. organy wydały, np. decyzję o zwolnieniu go z ponoszenia tej opłaty. Jedynie z córką Z. M. – T. G. organ zawarł w dniu [...] listopada 2005 r. umowę na podstawie art. 103 ust. 2 ups, na mocy której zobowiązała się ona do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem Sądu za zbyt daleko idącym jest stwierdzenie organu I instancji, iż w trakcie wywiadu przeprowadzonego [...] października 2005 r. ojciec skarżącego nie ujawnił istnienia syna, który był obowiązany do partycypowania w kosztach pobytu babki w DPS. W ocenie Sądu, organ I instancji nie dołożył należytej staranności podczas prowadzonego postępowania. Przedłożony [...] października 2005 r. ojcu skarżącego druk w części II dotyczył osób, o których mowa w art. 39 ups (a ten reguluje kwestię przyznawania zasiłku celowego) i obligował do podania informacji o członkach rodziny i innych osobach wspólnie zamieszkujących. A zatem można domniemywać, iż skarżący nie został wówczas ujawniony, gdyż nie mieszkał wspólnie z ojcem. Dopiero [...] września 2006 r. M. M. (zgodnie z treścią druku) wskazał osoby, o których mowa w art. 103 ups – tj. córkę – M. K. i syna – T. M. wraz z adresami ich zamieszkania – innymi niż M. M. (por. akta administracyjne). W świetle powyższego, nieprawidłowo przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia kręgu osób stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.s. nie może obciążać skarżącego. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie zarówno przez organ I, jak i II instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06 opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu babki skarżącego w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Z akt niniejszej sprawy nie wynika ponadto, iż Gmina Miasta R. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt w DPS Z. M. w myśl ust. 3 cyt. wyżej art. 61 ups. Brak jest bowiem stosownych faktur, rachunków, czy przelewów w tym przedmiocie, na podstawie których gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Należy więc wykazać fakt wnoszenia opłat przez gminę, z której osoba została skierowana do DPS, co nie miało miejsca. Wskazane wyżej uchybienia i braki postępowania świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, dokonać usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.