V SA/Wa 2834/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2010 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Organu I instancji. II. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. S. ... zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. 1) Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 maja 2005 roku do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek K. S., dalej określonego mianem Skarżącego, o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, zwany dalej "wnioskiem". W dniu ... maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło oświadczenie przejmującego działki rolne, z którego wynika, że Skarżący w dniu ... marca 2006 r. przekazał posiadanie działek rolnych o powierzchni ... ha, położonych na działkach ewidencyjnych o nr ..., na rzecz "..." Sp. z o. o. 2) W dniu ... maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr ...o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Przedmiotową decyzją zostały przyznane: - Jednolita Płatność Obszarowa w kwocie ... zł, do powierzchni gruntów rolnych wynoszącej ... ha, - Uzupełniająca Płatność Obszarowa w kwocie ... zł do powierzchni gruntów rolnych wynoszącej ... ha. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 24 maja 2006 r. 3) Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... w dniu ... lipca 2010 r. wystosował do Skarżącego pismo, w którym zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia ... maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu 29 lipca 2010 r. 4) W dniu ... sierpnia 2010 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z dnia ... maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 13 sierpnia 2010 r. 5) Skarżący w dniu 26 sierpnia 2010 r. złożył, z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami prawa, odwołanie od ww. decyzji. 6) Prezes ARiMR decyzją z dnia ... października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach dostrzegł, że podstawą przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w kampanii 2005 była ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz. 40, z późn. zm.), której tytuł został zmieniony ustawą z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. nr 92,poz. 638). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wskazał również, że przesłanka posiadania gruntów rolnych – warunkująca przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. – powinna być spełniona na dzień wydania decyzji. Powyższe zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 1994 r. (sygn. akt SA/We 1891/93) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "bezdyskusyjny jest obowiązek uwzględnienia przez organ, wydający decyzję stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania decyzji". Co więcej, w jednym z uzasadnień wyroku o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych (dokonanie ich przeniesienia nastąpiło w związku z równoległym ubieganiem się o rentę strukturalną) [sygn. akt IV SA/Wa 2087/06]. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust.1 ustawy, nastąpi przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Organ zauważył, iż w sprawie złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez Skarżącego miało miejsce w dniu ... maja 2005 r., natomiast przekazanie posiadania działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, objętych ww. wnioskiem, nastąpiło w dniu ... marca 2006 r. czyli przed wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzji nr ... w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do rolnych na rok 2005, co miało miejsce w dniu ... maja 2006 r. 7) W skardze – żądającej uchylenia decyzji z pkt. 4 i 6 i utrzymanie w mocy decyzji z pkt. 2 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 ze zm.), poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2005 pomimo spełnienia wszelkich niezbędnych warunków określonych w uzasadnieniu b) art. 16 § 1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że jedną z podstawowych zasad k.p.a. jest dyrektywa niewzruszalności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w kodeksie. Z wyjątkowego charakteru art. 16 § 1 k.p.a. wynika zatem, iż przepisy o nieważności decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Ponadto zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności należy przyjąć, iż obywatel powinien mieć zaufanie do zgodności z prawem działań organów państwa. Oznacza to m. in. iż niedopuszczalne jest by ryzyko pomyłek i błędów w działaniu organu zostało przerzucone na obywatela, jeśli po jego stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania (wyrok z dnia 18 listopada 1993 r. II ARN 56/93OSNCP 1994/5 poz. 16). W przedmiotowej sprawie fakt pomyłki oraz błędnego działania organu jest niezaprzeczalny. Kierownik BP ARiMR w S. w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich posiadał informację o przeniesieniu posiadania działek rolnych. W związku z czym oczywistym jest, że żądając obecnie zwrotu przyznanej płatności organ chce przerzucić ryzyko błędu w działaniu na beneficjenta płatności, który działał w dobrej wierze, był posiadaczem gruntów w roku 2005 i utrzymywał te grunty we właściwej kulturze rolnej. Skarżący podkreślił, iż powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Utożsamianie jednak tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący (wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r. II GSK 356/2008, Lex Polonica nr 1990465). Z rażącym zaś naruszeniem prawa mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w zderzeniu rażącego naruszenia prawa z zasadą trwałości decyzji ostatecznych pierwszeństwo należy przyznać tej zasadzie (wyrok WSA z dnia 8 października 2008 r. I OSK 486/2008,LexPolonica nr 1972646). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ sam przyznaje, iż warunek posiadania gruntów przez beneficjenta w dniu wydania decyzji nie był oczywisty, gdyż nie został przewidziany w sposób wyraźny w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 ze zm.), i musiał być potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym naruszenie warunku posiadania gruntów rolnych w dniu wydania decyzji przyznającej płatność nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa. Nie jest możliwe zatem stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego w S. na podstawie art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. 8) W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalania – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Dokonując analizy rozstrzygnięcia w powyższym zakresie stwierdzić należy, iż narusza ono prawo administracyjne procesowe, a w konsekwencji doszło do obrazy prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005. Decyzja wydana w tej materii w dniu ... maja 2006 r. w żaden sposób nie naruszała prawa, albowiem skarżący przekazał posiadanie działek rolnych o powierzchni ... ha w dniu ... marca 2006 r. Tak więc – co trzeba wyraźnie podkreślić – do tego terminu użytkował on (był posiadaczem) wskazanych działek rolnych, a zatem prawidłowo zostały mu przyznane płatności bezpośrednie na rok 2005. Zdecydowanie inna byłaby sytuacja gdyby wniosek - w analogicznej sytuacji – dotyczył dopłat za rok 2006. Decydujące o tym przepisy (art. 2 i 3 przedmiotowej ustawy) wcale nie wymagają aby rolnik posiadał grunty rolne na dzień wydania decyzji. Fakt ten nie mógł być potwierdzony orzecznictwem, albowiem pierwsze z orzeczeń powołane przez Organ II instancji (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r., SA/Wr1891/93) nie może – chociażby ze względu na datę – dotyczyć dopłat, zaś drugi z judykatów, to ustne uzasadnienie, którego treść nigdzie nie zastała odnotowana. Z kolei art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy należy interpretować w ten sposób, że przejęcie posiadania gospodarstwa rolnego oznacza przejęcie wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., VSA/Wa 1937/09). Nie budzi zaś w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, co wynika z treści decyzji organu I instancji, iż żadne przeniesienie gospodarstwa rolnego nie miało miejsca; przekazano jedynie działki ewidencyjne 39/4 i 39/6, zaś pozostałe nadal pozostawały we władztwie Skarżącego (zob. też wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. II GSK 559/08). Tak więc przepis ten – w niniejszej sprawie – nie może mieć zastosowania. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w tym stanie faktycznym – gdyby przyjąć formalistyczne stanowisko organów – nikt nie otrzymałby dopłat za rok 2005; Skarżący - z przyczyn wskazanych w decyzjach, a przejmujący grunty – ze względu na to, iż nie przejął całego gospodarstwa (arg. z art. 4 ust. 1 ustawy), a jedynie część działek. Reasumując, decyzja z dnia ... maja 2006 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. jest prawidłowa i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej weryfikacji, a zwłaszcza w trybie stwierdzenia nieważności. Mając na względzie treść art. 145 § 1 ust. 1 a i c p.p.s.a. uznać należało, iż wydane decyzje naruszają przepisy prawa procesowego, albowiem brak jest podstaw aby stwierdzić jakiekolwiek naruszenie prawa w zakresie przyznanych płatności. Pozostałe punkty rozstrzygnięcia uzasadnia treść art. 200 i 152 p.p.s.a.