V SA/Wa 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi X. na informację Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ... lutego 2011 r., nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz X. kwotę ... zł ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskodawca, ... (dalej: ...), złożył wniosek ... o dofinansowanie projektu pt. "..." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytet II "Infrastruktura Sfery B+R", Działanie 2.3: Inwestycje związane z rozwojem infrastruktury informatycznej nauki, Poddziałania 2.3.2 oraz 2.3.3. (dalej: Wniosek). Wniosek został oceniony na 93, 25 pkt (na 100 możliwych). Jednocześnie Zespół Zadaniowy do spraw oceny wniosków (dalej: ZZ) powołany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego – Instytucję Pośredniczącą (dalej: IP) – zakwestionował wysokość wynagrodzeń, uznając je za przeszacowane. Tym samym nie zostało spełnione, w cenie ZZ, Kryterium 3 dostępu- "Zasadność planowanych wydatków w stosunku do przedmiotu i zakresu projektu", a Wniosek nie został wpisany na listę projektów rekomendowanych do finansowania (pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ...09.2010 r.). W dniu ...10.2010 r. ... wniósł protest przedstawiający pogłębione uzasadnienie planowanych kosztów osobowych, poparte opinią eksperta Polskiego Towarzystwa Informatycznego (PTI) o zasadności kosztów. Zespół ds. Protestów uznał przedstawione przez ... stanowisko za trafne, jednak nie uwzględnił protestu, wskazując na 2 inne, niepodnoszone wcześniej, czynniki dyskwalifikujące – w jego ocenie – projekt. W stanowisku z dnia ...02.2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, że "Zdaniem Zespołu d/s Protestów, Wnioskodawca ma rację, że przedstawione przez niego koszty wynagrodzenia zespołu IT to rynkowe ceny zatrudnienia specjalistów – informatyków". Jego zdaniem "Outsourcing wykonania projektu od strony informatycznej (...) byłby bardziej ekonomicznym rozwiązaniem". Zdaniem tego Organu "biorąc pod uwagę, że w naukach społecznych i ekonomicznych podobny projekt nie istnieje (...) naturalnym pomysłem jest najpierw zrealizować system niewielki i przekonać się, czy w praktyce rzeczywiście przyciąga on badaczy z różnych ośrodków". Dalej dodano: " Niemniej przeszacowanie nie jest związane w aż tak wielkim stopniu z kosztami zatrudnienia specjalistów z IT(...), a przede wszystkim z ogólnym przeszacowaniem kosztów "wynagrodzeń oraz zbyt dalekosiężnym zakresem projektu", co ma luźny związek z zarzutem stawianym w piśmie z dnia ...09.2010 r. Zupełnie zaś takiego związku brakuje, gdy podda się analizie dalszą część stanowiska Ministra Finansów i Szkolnictwa Wyższego w części "Zakres współpracy z krajowymi i zagranicznymi jednostkami naukowymi i przedsiębiorcami". W szczególności "Zespół d/s. Protestów przyznał rację Wnioskodawcy, jakość publikacji nie jest miarą zakresu współpracy z krajowymi i zagranicznymi jednostkami naukowymi i przedsiębiorcami. Zespół d/s. Projektów zdecydował się uwzględnić protest w tym zakresie przyznając 8 punktów w ramach oceny niniejszego kryterium merytorycznego". Dalej ponownie przedstawiono argumenty przytoczone we wcześniejszym akapicie. 2. Skargę w niniejszej sprawie wniósł .... Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił następujące naruszenie prawa: 1.art. 31 ust. 1, art. 27 ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej u.z.p.p.r.) przez dokonanie oceny wniosku w sposób nierzetelny i bez zachowania przejrzystości przesłanek, które legły u podstaw tej oceny oraz wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z uzasadnieniem, a także korzystanie z nierzetelnej opinii; 2. brak jasnego, logicznego i wnikliwego uzasadnienia negatywnego rozstrzygnięcia; 3. art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. przez brak zapewnienia ... możliwości odwołania od zarzutów sformułowanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego po raz pierwszy w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu; 4. art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. przez ustalenie (zakrycie) nazwisk osób rozpatrujących protest oraz art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i § 13 Procedury odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013 (dalej: Procedura odwoławcza) polegające na utajnieniu nazwisk ekspertów dokonujących oceny wniosku. 5. § 32 ust. 2 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013, Priorytet II "Infrastruktura Sfery B+R", Działanie 2.3: Inwestycje związane z rozwojem infrastruktury informatycznej nauki przez zaniechanie – przy rozbieżnych opiniach ekspertów – wystąpienia do ... o dodatkowe wyjaśnienia i informacje, pozwalające dokonać ostatecznej oceny. W efekcie zażądał: 1. stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy Ministerstwu Nauki i Szkolnictwa Wyższego do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądzenia od tego Organu na rzecz ... zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; W motywach wskazano argumenty, jakie legły u podstaw wyżej wskazanych żądań. W odpowiedzi na skargę – żądając alternatywnie pozostawienia jej bez rozpoznania lub oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami podjętych rozstrzygnięć. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 5. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nieuwzględniającego protestu jest sprzeczna z uzasadnieniem, samo uzasadnienie jest niezrozumiałe, a zawarte w nim tezy oparto na motywacjach w nim niewyrażonych. Informacja IP z dnia 28.09.2010 r. o tym, że Wniosek ... został negatywnie zaopiniowany, nie zawierała uzasadnienia. Natomiast z załączonej zbiorczej karty oceny merytorycznej wynikało, że przyjęto, iż wynagrodzenia przewidziane w projekcie dla informatyków są zbyt wysokie. IP nie wyjaśniło, dlaczego zajęła takie stanowisko, skoro 2 na 4 ekspertów nie miało zastrzeżeń do tych kwot, co wynika z ich kart ocen indywidualnych. W kartach tych, w pozycji "zasadność planowanych wydatków" stwierdza się: "recenzent nie ma wątpliwości co do niezbędności i celowości proponowanych wydatków". W odniesieniu do relacji kwoty przeznaczonej na wynagrodzenie w stosunku do innych wydatków drugi ekspert stwierdził: " Struktura wydatków (25 % zakupu sprzętu i oprogramowania IT, 58 % wynagrodzenia, 2 % szkolenia IT, 2 % promocja, 10 % koszty pośrednie) jest właściwa. Znaczny udział wynagrodzeń wynika z konieczności wykonania we własnym zakresie specjalistycznego oprogramowania, które ze względu na swą innowacyjność nie jest osiągalna na rynku". Nie wiadomo, z jakich powodów pominięto opinię dwóch ekspertów. Mimo braku jasnych przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia z ...09.2010 r., ..., pragnąc rozwiać wszelkie wątpliwości IP, we wniesionym proteście przedstawił obszerne i pogłębione uzasadnienie wysokości proponowanych kosztów wynagrodzeń kadry IT (vide s. 8-13 protestu oraz załączona do protestu opinia rzeczoznawcy Polskiego Towarzystwa Informatycznego). IP, po rozpatrzeniu protestu, uznała argumentację ... za trafną i zgodziła się, że przedstawiona w Wniosku wysokość wynagrodzeń odpowiada kwotom rynkowym. Mimo to protestu nie uwzględniono, powołując się na dwie następujące tezy, a mianowicie zatrudnienie firmy zewnętrznej (outsourcing) byłoby bardziej ekonomicznym rozwiązaniem niż zatrudnienie zespołu IT (s. 1 rozstrzygnięcia z ...02.2011 r.), a także rozmiar projektu jest zbyt duży (s. 3 rozstrzygnięcia z ...02.2011 r.). Obie kwestie nie były na wcześniejszych etapach podnoszone, a druga jest dodatkowo wprost sprzeczna ze wszystkimi opiniami ekspertów, które zostały załączone do informacji z ...09.2010 r. Najistotniejsze jest to, że żadna z ww. nie została umotywowana, ani poparta jakimikolwiek danymi liczbowymi lub choćby wskazaniem źródeł. Stąd nie poddaje się obiektywnej weryfikacji, a w szczególności kontroli sądowej. 6. IP nie wskazała podstaw swego twierdzenia, że "outsourcing wykonania projektu od strony informatycznej (a także, być może, outsourcing hostingu systemu) były bardziej ekonomicznym rozwiązaniem" niż "zatrudnienie zespołu IT wewnętrznie". Nie odwołano się do ceny usług firm IT, danych statystycznych, ani nie przedstawiono jakichkolwiek badań rynku w tym zakresie. W postępowaniu odwoławczym powołano eksperta, jednak w rozstrzygnięciu nie odwołano się do jego opinii. Być może przyczyną tego jest fakt, że w opinii nie wspomina się o outsourcingu wykonania projektu od strony informatycznej, a jedynie o hostingu. IP naruszyła prawo nie tylko przez arbitralność i bezpodstawność rozstrzygnięcia oraz brak jego uzasadnienia, ale również przez uniemożliwienie ... zajęcia stanowiska wobec formułowanych tez i zarzutów pod adresem projektu. Z uwagi na fakt sformułowania przez IP swego zarzutu dopiero na etapie rozstrzygania protestu, ... został pozbawiony możliwości przedstawienia obszernej argumentacji dowodzącej, że zaproponowana we wniosku forma zatrudnienia kadry IT jest optymalna. 7. Również zakres (rozmiar) projektu, zakwestionowany na s. 2 i 3 rozstrzygnięcia IP z dnia ...02.2011 r., nie był wcześniej przedmiotem zarzutów ze strony IP. Wręcz przeciwnie, wszyscy czterej eksperci oceniający Kryterium 4 – Zasadność planowanego zakresu projektu – zgodzili się, że zakres projektu nie budzi zastrzeżeń. W kartach indywidualnej oceny merytorycznej konstatowali: Opinia 1: "Zakres rzeczowy projektu jest określony poprawnie". Opinia 2: "Przyjęty zakres rzeczowy pozwala na zbudowanie kompletnego Centrum, składającego się z 3 części (pozyskiwania danych, hurtowni danych i zestawu narzędzi ekonometrycznych do prowadzenia badań) oraz na jego użytkowanie przez krajowe środowisko naukowe i przedsiębiorców. Przyjęty zakres prac i parametry urządzeń są zasadne. Słusznie zaplanowano zakupy gotowego oprogramowania "na starcie", a następnie wykonawstwo specjalistycznego oprogramowania przez własne zespoły specjalistów IT". Opinia 3: "Recenzowany wniosek zawiera bardzo przekonywujące i zarazem wyczerpujące uzasadnienie celowości i zakresu proponowanego projektu. Można znaleźć we wniosku drobne elementy powielania istniejących rozwiązań, ale w niczym nie umniejsza to wartości proponowanego produktu końcowego". Opinia 4: "Zakres rzeczowy zasadny, obejmujący inwestycję w infrastrukturę, instalację oprogramowania i hurtownię danych w długim (5 letnim) horyzoncie czasowym". Także w zbiorczej karcie oceny merytorycznej zakres rzeczowy projektu został oceniony pozytywnie. Podnoszenie przez IP na etapie rozpoznawania protestu zarzutów stojących w oczywistej sprzeczności z wcześniej zajmowanym stanowiskiem narusza zasadę rzetelności i racjonalności postępowania. Abstrahując od wewnętrznej sprzeczności działań IP, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w myśl § 9 ust. 10 pkt 3 Procedury odwoławczej, IP w ogóle nie miała prawa dokonywania ponownej oceny projektu w zakresie nieobjętym protestem, tj. w odniesieniu do zakresu rzeczowego projektu. Ponadto podniesienie nowych zarzutów dopiero na tym etapie skutkowało pozbawieniem ... możliwości odniesienia się do nich, a także pozbawieniem ... w tym zakresie środka odwoławczego, co stanowi naruszenie art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. 8. W kontekście przedstawionego sposobu procesowania IP i treści motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę na dwa istotne orzeczenia sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1958/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "według art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca, a więc także wszystkie instytucje, które przejęły do wykonania określone zadania w zakresie danego programu ma "zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", co oznacza – zgodnie z regułami procedury odwoławczej – że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protestu dalszych zarzutów, których wnioskodawca nie może już zwalczyć, czy wyjaśniać ze względu na zakończenie procedury". W wyroku z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt III SA/Po 672/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że "Przede wszystkim, informacja podlegająca ocenie Sądu musi wskazywać powody, które zdecydowały o negatywnym wyniku kontroli i w konsekwencji o odrzuceniu wniosku, wraz z ich wnikliwym uzasadnieniem. Dopiero bowiem w oparciu o taką treść informacji, Sąd rozpatrujący skargę, jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza". 9. Kolejną – obok rzetelności i przejrzystości – zasadą postępowania, która przy rozpoznawaniu Wniosku mogła doznać uszczerbku, jest zasada obiektywizmu, znajdująca odbicie w wielu przepisach u.z.p.p.r., a w szczególności jej art. 31. W myśl art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Z kolei w § 13 ust. 1 Procedury odwoławczej w celu zachowania obiektywizmu przewidziano przesłanki wyłączenia danej osoby z rozpatrywania protestu. Tymczasem IP utajniła nazwiska 4 ekspertów powołanych do oceny projektu oraz eksperta powołanego w postępowaniu odwoławczym. Zbiorcza karta oceny merytorycznej, ani informacja IP z ...09.2010 r. nie wymienia nazwisk osób wchodzących w skład Zespołu Zadaniowego oceniającego Wniosek. Podobnie informacja z dnia ...02.2011 r. o nieuwzględnieniu protestu nie wymienia członków Zespołu ds. Protestów. ..., jak też Sąd nie ma więc możliwości weryfikacji, czy dochowano wymogów ustawowych, mających na celu zapewnienie obiektywizmu oceny. 10. Ogólna ocena merytoryczna Wniosku po korekcie wyniosła 94, 25 pkt, co pozycjonuje projekt na drugim miejscu listy rankingowej, pomiędzy projektami rekomendowanymi do finansowania. Oznacza to, że gdyby nie opisane powyżej naruszenia prawa, projekt byłby objęty finansowaniem, gdyż inne projekty, nawet znacząco niżej ocenione, uzyskały finansowanie. 11. Reasumując, oceny projektu, zdaniem Sądu, dokonano w sposób daleki od rzetelności i przejrzystości. Rozstrzygnięcie z ...02.2011 r. jest sprzeczne z uzasadnieniem i wcześniejszym stanowiskiem IP, uzasadnienie – powierzchowne, wewnętrznie sprzeczne i oderwane od opinii powołanych ekspertów, a opinie ekspertów – pozbawione odniesień do jakichkolwiek źródeł lub obiektywnych i weryfikowalnych danych. Jedyną ekspertyzą odwołującą się do źródła, jest opinia eksperta powołanego na etapie odwoławczym przez Zespół ds. Protestów. Źródłem tym jest portal dodatku "Praca" do "Gazety Wyborczej" http://gazetapraca.pl/gazetapraca/1,90442,5707911, Programista.html, w którym m.in. czytamy (informacja z 2008 r.): "Łódź. Krzysztof, pracuje w dużej firmie, która robi projekty dla klientów z Niemiec, Hiszpanii, Francji i USA. Kieruje 6- osobowym zespołem. Nie jest zadowolony, gdy na konto wpłynie w miesiącu mniej niż 7000 zł. Często wyjeżdża w delegacje, także zagraniczne. Umowę ma na czas nieokreślony." Poniżej informacja od portalu: Informacje przedstawione powyżej to zebrane przez dziennikarzy GazetaPraca.pl zarobki przykładowych osób w wybranych miastach Polski. Nie są to średnie zarobki dla danego zawodu. Wszystkie wynagrodzenia podajemy w kwotach netto (to znaczy "na rękę"), chyba, że zaznaczono inaczej. 12. Zdaniem Sądu, taki sposób oceniania Wniosku stanowi naruszenie elementarnych zasad i wskazanych na wstępie przepisów, co przemawia za uwzględnieniem niniejszej skargi. 13. Rozstrzygnięcie uzasadnia treść art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).