I OSK 2016/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 113/11 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz M.P. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 2016/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 113/11, oddalił skargę M.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2010 r., w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Policji w [..], decyzją z dnia 20 lipca 2003 r., przyznał M.P. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Określono też, że będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość zostanie ustalona każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. M.P., emeryt policyjny, pobierał przedmiotowe świadczenie do roku 2005. Komendant Powiatowy Policji w [..], po rozpoznaniu wniosków strony, decyzją z dnia 5 listopada 2010 r., odmówił M.P. przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010. Stwierdzono, że rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez uchylenie § 8 i § 9 ust. 2, pozbawiając z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania M.P., decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r., uchylił decyzję organu I instancji, w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu oraz umorzył postępowanie w tej części, natomiast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Podniesiono, że rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono uprawnień do otrzymywania równoważnika osoby korzystające z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Powyższa zmiana jest zgodna z prawem, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 i z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy stanowiący, iż policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ II instancji podkreślił, że art. 91 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera przesłanek przyznania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani też rencistom policyjnym. Akty wykonawcze, wydane na podstawie powołanego przepisu tj.: zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Ustawa o Policji nie dawała podstaw do przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane, wynikał ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem tj. uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., będącego podstawą do przyznawania równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym, doprowadziło do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą. Podniesiono też, że rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., uchylono § 8, co spowodowało, że brak jest podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Z uwagi na powyższe od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja, przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, ponieważ od tego dnia brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu uznał więc, że decyzja organu I instancji, w części dotyczącej odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, podlegała uchyleniu i w tej części postępowanie należało umorzyć, ponieważ w obiegu prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [..]z dnia 20 lipca 2003 r., przyznająca stronie to prawo. Decyzja, w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika, jest natomiast zgodna z prawem, a więc należało utrzymać ją w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M.P., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz nakazania Komendantowi Powiatowemu Policji w [..]wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2010 wraz z odsetkami. W następnym piśmie skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi nie jest żądanie przyznanie mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a jedynie wykonanie decyzji ostatecznej z dnia 20 lipca 2003 r. W kolejnym piśmie skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest jedynie ta część decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2010 r., która dotyczy odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010, oraz bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za ten okres. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując sprawę, podniósł, że spór w sprawie nie dotyczy przyznania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, ale kwestii istnienia podstaw do jego wypłaty. Podkreślono, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa, tak, jak policjantów w służbie czynnej. W art. 29 tejże ustawy przyznano emerytom i rencistom prawo do lokalu mieszkalnego, a w art. 30 - prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 nie przyznaje wszystkich uprawnień, wskazanych w ustawie o Policji, emerytom i rencistom policyjnym, natomiast przyznaje te, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji. Należy więc stwierdzić, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Organy obu instancji słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, decyzję, którą odmówiono jej dokonania, należało uznać za prawidłową. Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10, w którym podkreślono, że "przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii". Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, natomiast art. 91 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Rozporządzenie wykonawcze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r., wykraczało, więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. WSA we Wrocławiu podkreślił, że organy administracji powinny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, a więc organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 113/11, wniósł M.P., zarzucając naruszenie: • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 110 K.p.a. polegające na przyjęciu, że utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji jest zgodne z prawem. Przyjęto, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [..]z dnia 20 lipca 2003 r. nie daje stronie uprawnienia żądania do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto stwierdzono, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, co wynika z nowego stanu prawnego sprawy. Należy jednak podkreślić, że decyzja ta, rodząca uprawnienia do otrzymania równoważnika, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja prawnie skuteczna nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia; • art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 i §7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 2002 r. Organy obu instancji przyjęły stanowisko, że przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania przy ustalaniu wysokości równoważnika pieniężnego należnego skarżącemu i jego wypłacie, ponieważ nie dotyczą emerytów policyjnych. Skarżący podkreślił, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej przepisu, będącego podstawą wypłaty świadczeń emerytom policyjnym, a czym innym jest sytuacja, w której nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której otrzymywał on świadczenie. W tej sytuacji przedmiotowa decyzja wywołuje skutki prawne i właściwe organy powinny pozytywnie rozpatrzeć wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Należy uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu istnienia w obrocie prawnym decyzji, przyznającej skarżącemu - emerytowi policyjnemu, uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Decyzję, przyznającą M.P. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, wydano na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 6, § 8 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Należy podkreślić, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie spowodowało wygaśnięcia decyzji administracyjnych, przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zmiana stanu prawnego, wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia, nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych, przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak nowych regulacji prawnych w tym zakresie sprawił, że wydane wcześniej decyzje mają moc wiążącą, pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Podkreślić też należy, że M.P. legitymuje się decyzją z dnia 20 lipca 2003 r., przyznającą mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, w której wskazano, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych. Znajduje to również uzasadnienie w zasadzie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 20 lipca 2003 r., znajduje uzasadnienie nie tylko w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., ale także stanowi konsekwencję poszanowania wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Uznać zatem należy, że skarżący ma również rację wskazując, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie dają możliwości wypłaty żądanego świadczenia. W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia oraz decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.