I OZ 387/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 51/10 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku D. C. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zastępczego dostarczenia energii postanawia: oddalić zażalenie. Na mocy postanowienia z dnia 24 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w kwocie [...] zł wskutek nieprzekazania w zakreślonym terminie skargi na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, iż D. C. pismem z dnia [...] października 2010 r., wniósł o wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż w/w organ nie przekazał skargi, jaką wniósł na bezczynność tego organu w dniu [...] lipca 2010 r., w sprawie zastępczego dostarczania energii do lokalu przy Al. W. [...] w W. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wymierzając organowi grzywnę w kwocie [...] zł Sąd Wojewódzki uznał, że organ nie dopełnił wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku. Akta sprawy, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, zostały bowiem złożone w Sądzie w dniu [...] listopada 2010 r. (data wniesienia), podczas gdy termin do ich przekazania upłynął z dniem [...] sierpnia 2010 r. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że Prezydent m. st. Warszawy do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny, nie przekazał w/w pisma wraz z odpowiedzą na nie i aktami sprawy. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę, że z odpowiedzi organu na ten wniosek nie wynika, aby przyczyną uchybienia terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. była ważna - usprawiedliwiająca tę sytuację - okoliczność. Organ nie wskazał właściwie żadnych okoliczności, dla których rozpoznawany wniosek nie powinien być uwzględniony. Odniósł się jedynie do zasadności samej skargi na bezczynność. Okoliczność ta nie ma jednakże - zdaniem Sądu – wpływu na wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Może natomiast wpłynąć na jej wysokość. Nadto, decydując o wysokości grzywny Sąd miał także na względzie, iż skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana, zanim Sąd Wojewódzki orzekł w sprawie wymierzenia grzywny oraz, że opóźnienie w wykonaniu przez Prezydenta obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. wyniosło ponad [...] miesiące. Zaskarżając powyższe postanowienie w całości D. C. wniósł o jego zmianę poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd Wojewódzki zbyt pobłażliwie potraktował organ wymierzając mu grzywnę wyłącznie w kwocie [...] zł. W ocenie skarżącego, tego rodzaju naruszenie prawa powinno skutkować wymierzeniem surowszej i sprawiedliwszej grzywny, co zniechęci organ do dalszego lekceważenia obywateli i dopuszczania się kolejnych naruszeń prawa strony do rozpatrzenia złożonej przez nią skargi. Skarżący podniósł przy tym, że nieprzekazywanie przez Prezydenta m. st. Warszawy skarg stanowi nagminną praktykę tego organu. Zauważył również, iż organ uchybił terminowi zakreślonemu do dokonania tej czynności o przeszło trzy miesiące. Dopiero zaś złożenie wniosku o wymierzenie grzywny spowodowało dopełnienie wynikającego z przepisów prawa obowiązku. Stąd też – w ocenie skarżącego - tak istotnym jest wymierzenie grzywny adekwatnej do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem D. C., ignorowanie przez organ prawa powinno spotkać się z zastosowaniem adekwatnych restrykcji ze strony sądu, celem zapobieżenia tego typu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzenie przez Sąd Wojewódzki tak symbolicznej grzywny z pewnością nie realizuje tego celu. Wymierzenie zaś w niniejszym przypadku grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia zrealizuje wszystkie cele tego rodzaju sankcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie wniesione w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny. Wysokość grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Natomiast wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent m. st. Warszawy nie przekazał do Sądu Wojewódzkiego skargi D. C. na bezczynność tego organu wraz z odpowiedzią na skargę w zakreślonym ustawą terminie, czemu zresztą organ nie zaprzeczył. W świetle powyższego, zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec organu środka przewidzianego w art. 55 § 1 P.p.s.a., było w pełni uzasadnione. Sąd I instancji, wymierzając organowi grzywnę zasadnie powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Wymierzenie grzywny opisanej w art. 55 § 1 P.p.s.a. realizuje także funkcję prewencyjną. Służy bowiem zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. Z uwagi na powyższe wymiar orzeczonej grzywny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Sąd Wojewódzki stosując tego rodzaju sankcję wziął pod uwagę mieszany charakter orzeczonej grzywny. Jego zadaniem było wywarzyć wysokość grzywny w taki sposób, aby była ona adekwatna do stopnia przewinienia organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna wymierzona przez Sąd I instancji w niniejszym przypadku realizuje – wbrew stanowisku skarżącego – cele, jakie wiąże z nią ustawodawca. Jej wysokość nie jest znaczna, jednak nie oznacza, to że nie spełnia ona swoich funkcji. Na uwagę przy tym zasługuję, że organ jeszcze przed wydaniem postanowienia przez Sąd I instancji zrealizował obowiązek przesłania w/w skargi wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy. Już zatem stworzenie realnej możliwości wymierzenia grzywny zdyscyplinowała Prezydenta do realizacji wynikającego z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku. Wymiar orzeczonej grzywny zrealizuje także funkcję prewencyjną. Na uwagę przy tym zasługuje, iż Sąd I instancji nie dysponował informacją o tym, aby ukarany organ dopuszczał się podobnych naruszeń w przeszłości. Także skarżący nie przejawił w tym zakresie jakiejkolwiek inicjatywy ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że Prezydent m. st. Warszawy wielokrotnie naruszał prawo w podobny sposób. Brak tym samym podstaw, aby uznać, że tego rodzaju uchybienie nie miało charakteru incydentalnego. Orzeczona grzywna realizuję także funkcję represyjną, która przejawia się przede wszystkim w samym wymierzeniu organowi pewnej dolegliwości za naruszenie wynikających z ustawy obowiązków. Stanowi wyraz usankcjonowania zachowania organu za nieprzestrzeganie ustanowionego przez ustawodawcę prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieadekwatności wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustalenie jej kwoty następuje w ramach powierzonej Sądowi dyskrecjonalnej władzy. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczności sprawy i przyczyny pozostawania przez organ w zwłoce. Uwzględnił w szczególności zarówno okres, w którym organ nie przekazywał tego pisma wraz z odpowiedzią na nie i aktami sprawy, jak również fakt, iż nie udowodniono, aby opieszałość Prezydenta była w jakimkolwiek stopniu usprawiedliwiona. Uwzględnił również okoliczność, iż złożona przez stronę skarga została przekazana do Sądu Wojewódzkiego. Nie bez znaczenia jest również to, że art. 55 P.p.s.a. nie nakłada na Sąd obligatoryjnego obowiązku wymierzenia grzywny w przypadku zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a jedynie prawo wymierzenia takiej grzywny, prawo z którego Sąd I instancji skorzystał. Z uwagi na powyższe, wysokość wymierzonej grzywny – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie budzi zastrzeżeń. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.