II SA/Gl 1225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Jak ustalono w toku postępowania, I i J. S., właściciele działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...] , podjęli budowę ogrodzenia swojej działki od strony drogi. Inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru budowy pismem z [...] r. nr [...] , w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw. Dokonanie zgłoszenia zostało poprzedzone wydaniem przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] r. nr [...] którą pozytywnie zaopiniowano planowane ogrodzenie, ustalając jednocześnie warunki jego realizacji. Określono w szczególności, że ogrodzenie należy wybudować minimum [...] m od granicy działki nie bliżej jednak niż [...] m od linii rozgraniczających drogę. Dołączony do zgłoszenia projekt zagospodarowania działki przewidywał budowę ogrodzenia na terenie działki, w oddaleniu zarówno od granicy jak i linii rozgraniczających drogę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 16 września 2004 r., nr XXIV/198/04 (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 105, poz. 2949), działka nr [...] położona jest w jednostce 5.ME.51 i KD (co oznacza drogi dojazdowe). W związku z zarzutami wnoszonymi do prowadzonych robót, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wykonywanego ogrodzenia. Przeprowadzone oględziny i przedstawiony materiał ujawniły rozbieżności stanowisk organu i inwestora. W przekonaniu inwestorów ogrodzenie jest zlokalizowane zgodnie z uzyskanymi warunkami, na dowód czego przedłożono mapy wykonane przez geodetę M.K, wedle którego charakterystyczne punkty ogrodzenia są zlokalizowane w odległości [...] m od drogi. W ocenie organu wyliczenia geodety nie dawały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zgodność ogrodzenia z decyzją Wójta Gminy i projektem złożonym przy zgłoszeniu, albowiem odnosiły się do faktycznie istniejącej krawędzi drogi z płyt betonowych a nie do linii rozgraniczających drogę. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., postanowieniem z dnia [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu II instancji z [...] r., nałożył na inwestorów obowiązek w trybie art. 81c prawa budowlanego, przedłożenia dokumentów potwierdzających jednoznacznie zgodność budowy z warunkami określonymi w decyzji z [...] r., w tym zachowanie odległości od granic działki i linii rozgraniczających KD. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 222/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie uprawnia do nałożenia obowiązku dostarczenia innych dokumentów, niż ekspertyzy czy oceny techniczne. Wątpliwości co do przebiegu ogrodzenia względem linii wyznaczonych w projekcie zagospodarowania nie uzasadniają zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy i żądania przedłożenia dokumentów innych, niż potwierdzające stan techniczny obiektu lub jakość wyrobów budowlanych. Sąd wskazał, że w zastosowanym trybie nie można było żądać od inwestorów przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej, nie można także było żądać przedłożenia oceny zgodności robót z projektem zagospodarowania działki, albowiem wyznaczenie linii rozgraniczających drogę publiczną przekracza kompetencje stron. Do wyznaczenia linii rozgraniczających drogę i naniesienia ich na mapę zobowiązany jest zarządca drogi po przeprowadzeniu postępowania regulującego stany prawne nieruchomości zajętych pod drogę. Sąd wskazał nadto, że ustaleniu zgodności robót z prawem nie służy postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, lecz ewentualne postępowanie w trybie art. 50 i 51 tej ustawy, wszczęte w sytuacji zaistnienia określonych w przepisach przesłanek. Formułując zalecenia dla dalszego toku postępowania Sąd stwierdził, że w zależności od ustaleń, organy albo umorzą postępowanie w sprawie, albo stwierdzając zasadność jego prowadzenia w oparciu o konkretną normę prawa budowlanego, dokonają kontroli usytuowania ogrodzenia, przy czym dowód co do przebiegu linii rozgraniczających drogę gminną przeprowadzą we własnym zakresie. Wskazano też, że jakkolwiek kwestia ta nie ma wpływu na sprawę, organy winny wyjaśnić stronie charakter pisma organu I instancji z [...] r., skierowanego do Dyrektora Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym opisano przebieg postępowania i zarzuty w stosunku do lokalizacji ogrodzenia. Pismem z dnia [...] . Gmina B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeprowadzenie kontroli na działce drogowej nr [...] w B., zarzucając że na tej działce został wykonany fragment ogrodzenia działki małżonków P.. Do pisma dołączono wyciąg z operatu pomiarowego z dnia [...] r., wykonanego przez geodetę. Dokument ten zawiera m. in. kopie protokołu z czynności wznowienia granic z [...] r., który nie został podpisany przez właścicieli działki nr [...] W dniu [...] r. PINB C. przeprowadził oględziny działek [...] Organ przyjął, że działka drogowa nr [...] ma nieuregulowany stan prawny i pozostaje w zarządzie Gminy. Powołując się na wyciąg z operatu pomiarowego z [...] r. przyjęto, że ogrodzenie działki zostało wybudowane niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu z [...] r. i decyzją z [...] r., które przewidywały cofnięcie ogrodzenia co najmniej [...] m w głąb działki od granicy, nie mniej niż [...] m od linii rozgraniczających drogę. Punkt oznaczony nr 4 znajduje się w granicy działki a pkt nr 5 na działce drogowej, z przekroczeniem granicy działek. W nawiązaniu do wyników oględzin, Gmina B.nadesłała organowi I instancji materiały wykonane przez geodetę: zarys pomiarowy w skali 1:250 ilustrujący przebieg ogrodzenia względem granic działek, linii rozgraniczających jednostki MPZP oraz usytuowania ogrodzenia w projekcie zagospodarowania złożonym ze zgłoszeniem a także kopię projektu zagospodarowania, wykorzystaną do naniesienia na zarys pomiarowy w skali 1:250 linii rozgraniczających jednostki planu i linii projektowanego ogrodzenia. Nadesłano także opinię uzupełniającą do dokumentacji geodezyjnej z czynności wznowienia punktów granicznych działek 2356/6 i 2374/1 z 6 marca 2010 r., w której podano, że informacje dotyczą działki nr [...] i jej ogrodzenia. W opinii tej wskazano, że ogrodzenie w części przekracza granicę działki, zatwierdzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym a w części przebiega w mniejszej odległości niż wymagana. Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami, inwestorzy złożyli pismo, w którym podnieśli, że ich działka ma numer [...] a sprawozdanie techniczne z [...] dotyczy wznowienia granic działki [...] . Podano też, że opracowanie to nie uwzględnia faktycznego przebiegu drogi, wyznaczanego przez płyty betonowe. Realizując ogrodzenie inwestor przyjął faktyczny przebieg drogi, wyznaczony płytami, albowiem granice działki były trudne do odtworzenia. Należy wobec tego uznać, że ogrodzenie, uwzględniające stan na gruncie, zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Inwestorzy przyznali, że nie byli świadomi rozbieżności między faktycznym przebiegiem drogi (płyt) a granicami działki drogowej. Nie można wyznaczyć położenia ogrodzenia względem linii rozgraniczający KD, albowiem linia taka nigdy nie została wyznaczona. Linia przyjęta w rysunku planu miejscowego, ze względu na jego skalę, nie daje się ustalić i nie została wytyczona geodezyjnie. Odległości ogrodzenia od drogi, są większe niż wymagane, co potwierdza złożona inwentaryzacja. Zwrócono uwagę, że stan prawny działki drogowej nie jest uregulowany. W końcu zwrócono się o wyjaśnienie okoliczności i podstaw pisma PINB z dnia [...] r. do Dyrektora Wydziału Infrastruktury UW. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał I.S. i J.S. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego wzdłuż drogi gminnej – ul. [...] w B. na działce nr [...] , jako wzniesionego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach prawa i decyzji wójta gminy z [...] r. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wskazano, że zebrany w sprawie materiał potwierdza, że ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z planem zagospodarowania terenu i nie odzwierciedla stanu projektowanego. Potwierdza to sporządzony przez geodetę zarys pomiarowy w skali 1:250 oraz opinia uzupełniająca do dokumentacji geodezyjnej czynności wznowienia punktów granicznych. Ogrodzenie działki w rzeczywistości przebiega w odległości od [...] m na północ od projektowanej osi ogrodzenia. Wybudowane ogrodzenie miejscowo znajduje się także na terenie działki drogowej. Budowa ogrodzenia w miejscu innym niż określone w projekcie, poprzez zbliżenie do drogi publicznej określonej linią rozgraniczająca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy wykluczają zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2, albowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bez jego rozbiórki i ponownego wykonania w innym miejscu, nie jest możliwe. W odwołaniu od decyzji I i J. S.powtórzyli argumenty podane w piśmie procesowym, poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z projektem i przy uwzględnieniu faktycznego przebiegu drogi na gruncie. Zarzucili też, że wbrew zaleceniom Sądu nie wyjaśniono stronom okoliczności przesłania przez organ nadzoru budowlanego pisma do UW. Zarzucono też wadliwą ocenę materiałów dotyczących wznowienia granic. Postępowanie nie zakończyło się skutecznie wznowieniem granic i ich przebieg na tym odcinku jest sporny. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywując to rozstrzygnięcie podał, że obowiązkowi zgłoszenia podlega budowa ogrodzeń od strony dróg. W wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. II SA/GL 222/09 wydanym w sprawie, Sąd wskazał, że w razie kontynuowania postępowania organ we własnym zakresie przeprowadzi dowód z przebiegu linii rozgraniczających drogę, do ich naniesienia na podkłady geodezyjne zobowiązany jest zarządca drogi. W sprawie nie zostało wykazane, że przedmiotowa działka drogowa jest drogą publiczną, a nie tylko drogą dojazdową. Organ I instancji przyjął stanowisko, że skoro rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest opracowany w skali 1:10 000, linie rozgraniczające drogę KD zostały wrysowane bez żadnych pomiarów geodezyjnych a nieruchomość pod pas drogowy nie została wytyczona i z tych względów nie można określić, czy ogrodzenie powstało zgodnie z ze zgłoszeniem, to należy zbadać usytuowanie ogrodzenia względem granicy działek. Przebieg tej granicy jest jednak sporny a czynność wznowienia znaków granicznych między działkami [...] nie została skutecznie przeprowadzona. W tym zakresie postępowanie dowodowe nie zostało zatem wyczerpane, zebrany materiał nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy a jego uzupełnienie przekracza granice postępowania dowodowego wskazane w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi w istocie urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego a stronom nadal nie wyjaśniono charakteru pisma z [...] r. W skardze do sądu administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 6, 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że prawidłowość budowy ogrodzenia była już przedmiotem badania sądu i zakończyła się wyrokiem z 10 czerwca 2009 r. Decyzja organu I instancji uwzględnia zalecenia zawarte w tym wyroku. Zwrócono uwagę, że ulica [...] stanowi drogę gminną od roku [...] . Nadano jej ten status uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w B z dnia 31 marca 1987 r., nr XIX/143/87, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Bielsk. Nr 5 z dnia 25 kwietnia 1987 r. Fakt przekroczenia granic działki drogowej przez przedmiotowe ogrodzenie wynika z operatu pomiarowego wznowienia granic, wykonanego na zlecenie Gminy [...] r. Przekroczenie tych granic stanowi wykonanie ogrodzenia z naruszeniem złożonego ze zgłoszeniem projektu zagospodarowania działki. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, znaki graniczne, uprzednio ustalone, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. W przypadku sporu co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Geodeta wznowił znaki graniczne a inwestorzy nie zakwestionowali ich położenia w trybie sądowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, [...] WINB podał, że mapa sytuacyjna znajdująca się w aktach określa drogę jako "dojazdową" a znaki graniczne geodeta wznowił przy braku zgody stron. Ponowiono argument, że ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany. Uczestnicy postępowania I i J. S. wnieśli o oddalenie skargi. Zarzucili, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń zawartych w poprzednim wyroku sądu a protokół wznowienia znaków granicznych nie został przez nich podpisany. Nigdy nie zostali wywłaszczeni z tej części swojej działki, która obecnie rzekomo stanowi drogę. Z tego względu powoływanie się na fakt nadania drodze statusu drogi gminnej jest wątpliwe. Nie uregulowano stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogę i nie naniesiono linii granicznych z przyjęciem opracowania do zasobu geodezyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony, na podstawie art. 136 k.p.a. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zakres tego postępowania jest znaczny, dotyczy wszystkich lub większości istotnych dla sprawy okoliczności, organ odwoławczy winien skorzystać z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem uzupełnianie postępowania dowodowego w znacznym zakresie na etapie postępowania odwoławczego, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, oznaczającą dwukrotne rozważenie sprawy w jej całokształcie przez odrębne organy. Dla uznania legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma wobec tego, czy zasadnie oceniono zebrany w sprawie materiał jako niedostateczny i wymagający uzupełnienia. Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest ogrodzenie, w stosunku do którego dokonano zgłoszenia. W wyroku o sygn. II SA/GL 222/09 Sąd wskazał, że ustaleniu zgodności robót z prawem służą ewentualnie instytucje uregulowane w art. 50 i 51 prawa budowlanego, jeśli zachodzą przewidziane w nich przesłanki. Zwrócić należy zatem uwagę, że przepis art. 50 nie przewiduje jako samodzielnej przesłanki wszczęcia postępowania, okoliczności polegającej na wykonaniu ogrodzenia w sposób odmienny niż to wynika z przyjętego zgłoszenia. Podstawą do ingerencji w takim przypadku, innym niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 prawa budowlanego, są okoliczności wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 (inwestor dokonał bowiem zgłoszenia), nie ma także zastosowania pkt 3, który dotyczy zgłoszenia robót wymagających pozwolenia na budowę, jak również pkt 2 w zakresie w jakim stanowi o wykonywaniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, pozwolenia takiego bowiem w sprawie nie wydawano. W konsekwencji należy przyjąć, że przesłanką prowadzenia postępowania jest wykazanie, czy zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonane roboty powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska) albo w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine – roboty odbiegają od warunków określonych w przepisach. To, czy któraś z tych przesłanek zachodzi i jakie standardy normatywne zostały naruszone, nie zostało w sprawie w ogóle rozważone. Organy, w szczególności organ I instancji skoncentrowały się na kwestii zgodności wykonanego ogrodzenia z przedłożonym przy zgłoszeniu rysunkiem zagospodarowania terenu i na kwestii przebiegu granic działek. Ta pierwsza kwestia nie ma znaczenia dla sprawy z wyżej podanych względów. Kwestia granic działek może być istotna na gruncie prawa budowlanego, najpierw należy jednak rozważyć, czy i jakie przepisy, dotyczące standardów lokalizowania ogrodzeń od strony działki drogowej, mają zastosowanie. Dla tej okoliczności nie bez znaczenia pozostaje ustalenie statusu drogi. Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji kwestii tej nie rozstrzygnął, a uchybienia tego nie mogą sanować informacje podane przez Gminę dopiero w skardze do sądu. Dopiero ustalenie, jakie przepisy o charakterze administracyjnym mają zastosowanie w odniesieniu do działki użytkowanej jako droga, pozwoli zbadać, czy ogrodzenie te przepisy narusza i czy da się je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Do przepisów tych należy także zaliczyć przepisy prawa miejscowego. Dopiero ustalenie, jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego została spełniona, pozwoli w dalszej kolejności dokonać wyboru środków prawnych przewidzianych w art. 51ust. 1 pkt 1 lub 2 prawa budowlanego. Samo naruszenie granic działki sąsiedniej, jeśli w tym zakresie nie jest ona chroniona prawem administracyjnym, skutkuje roszczeniami cywilnymi, zarówno po stronie osoby, która dokonała przekroczenia granic, jak i po stronie podmiotu, którego prawo naruszono, nie stanowi jednak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287) Sąd podziela stanowisko skarżącej, że uregulowana w nim instytucja wznowienia znaków granicznych ma charakter technicznej procedury geodezyjnej a między stronami nie został zainicjowany spór graniczny. Okoliczność ta, wobec powyżej poczynionych uwag, nie ma jednak decydującego znaczenia dla sprawy w jej aktualnym stanie. Bez merytorycznego znaczenia dla sprawy jest także kwestia przyczyn, dla których organ nadzoru budowlanego informował Wojewodę jako organ administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzonym postępowaniu i jego przebiegu. Sąd nie podziela natomiast tezy organu odwoławczego, że przedmiotowe ogrodzenie winno zostać zakwalifikowane jako urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany. W zakresie, w jakim ogrodzenie podlega obowiązkowi zgłoszenia, stanowi obiekt budowlany i kwestia jego legalności może być rozstrzygana na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie do tej pory przez organy nie rozstrzyganym, co uzasadnia oddalenie skargi na decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienie, decyzja organu odwoławczego odpowiada bowiem prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Zalecenia dla organów co do dalszego procesowania wynikają z przedstawionych rozważań.