I OSK 1666/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1277/10 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. II SA/GL 1277/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. i M. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. (data wpływu do organu I instancji) J. S., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik córki M. S., wystąpił do Starosty Wodzisławskiego o ustalenie i wpłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działka nr [...], a zajętą pod drogę publiczną gminną – ul. [...]. Decyzją z [...] lutego 2010 roku nr [...] Starosta Wodzisławski orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wobec złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu składania wniosków w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, to jest po dniu 31 grudnia 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a także naruszenie art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 roku w zw. z art. 2 i 9 Konstytucji RP. Ponadto podniesiono, że poprzednicy prawni odwołujących się H. G. zmarła [...] lipca 2006 r. i J. J., zmarły [...] kwietnia 2007 r., nie posiadali wiedzy, że część ich nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną. Odwołujący wiedzę taką uzyskali dopiero w 2007 r., a potwierdzenie tego faktu nastąpiło decyzją Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2009 r. Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 kpa w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 roku, nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). W motywach organ podniósł, że wniosek został złożony po terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy, co zgodnie z tym przepisem oznacza, że roszczenie odwołujących się wygasło i pociąga za sobą skutek w postaci bezprzedmiotowości postępowania, a następnie jego umorzenia. Organ wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. P33/07, a ustosunkowując się do pozostałych zarzutów uznał je za nieuzasadnione lub niepodlegające badaniu przez organy administracyjne (art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu i ich argumentację. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie za te nieruchomości ustala się i wpłaca według zasad i trybu określonych w przypisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Stanowi o tym art. 73 ust. 4 ustawy. Po upływie tego okresu to jest po 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Zdaniem Sądu wojewódzkiego problem w sprawie sprowadza się do oceny ograniczenia czasowego możliwości złożenia przez byłego właściciela wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i jednocześnie określenia daty wygaśnięcia roszczenia. Już z samego art. 73 ust. 4 ustawy wynika, że wniosek o odszkodowanie mógł być złożony skutecznie do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie roszczenie byłego właściciela wygasło. Regulacja ustawowa tej kwestii jest oczywista, a Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie badał konstytucyjność art. 73 ustawy. Wyrok z 14 marca 2000 roku sygn. P 5/99 dotyczył art. 73 ust. 1 i 5 ustawy, a Trybunał stwierdził, ze przepisy te są zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz ust. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z kolei wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 roku sygn. SK 11/02 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Następnie wyrokiem z dnia 15 września 2009 roku, sygn. P/33 Trybunał stwierdził, że art. 73 ustawy w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W świetle przytoczonych orzeczeń Trybunału – zdaniem Sądu I instancji – regulację z art. 73 ust. 4 ustawy należy uznać za konstytucyjną. Oznacza to, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o górnej czasowej granicy składania wniosków i o wygaśnięciu roszczenia po tej dacie. W uzasadnieniu ostatniego z przywołanych wyroków Trybunału stwierdzono, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie roszczenia odszkodowawczego. Ponadto z mocy art. 73 ustawy na własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa przeszły przedmiotowe nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. i to niezależnie od wiedzy i woli właścicieli. Skoro więc jest bezsporne, że skarżący wniosek o odszkodowanie złożyli [...] stycznia 2010 r., a więc po materialnym terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to organy musiały fakt ten stwierdzić i przyjąć, że roszczenie skarżących wygasło. Ponieważ zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania właśnie z uwagi na wygaśnięcie roszczenia skarżących, decyzję tę należy uznać za zgodną z prawem. Skargę kasacyjną złożyli J. S. i M. S. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 2, 9 oraz 21 ust. 1 Konstytucji RP; art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a także 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy- Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż wywłaszczenie nieruchomości nie może zostać dokonane bez należnej rekompensaty natomiast niewiedza właścicieli nieruchomości do zajęcia jej części pod drogę publiczną w okresie biegu ustawowego terminu do składania wniosków o odszkodowanie nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawną wniosku. Ponadto zarzucono, iż Sąd I instancji nieprawidłowo jako bezoporne uznał przyczyny złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu i wskazano na braki uzasadnienia wyroku w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że skuteczne przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uzależnione jest od wiedzy i woli właścicieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie zawiera treści normatywnej pozwalającej na przyjęcie poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie został złożony przez skarżących po upływie wskazanego wyżej terminu. W tym miejscu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie uznał za niesporne przyczyn złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu, a fakt, iż wniosek ten faktycznie po terminie został złożony, co potwierdzają także skarżący. Stosownie bowiem do treści art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych. Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny. Natomiast okoliczność, że poprzednicy prawni skarżących nie posiadali wiedzy co do zajęcia części ich nieruchomości pod drogę publiczną pozostaje, co wymaga podkreślenia, bez wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Ponadto kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie - od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r." Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 2, art. 9, art. 21 ust. 2 Konstytucji zostały skonstruowane przy całkowitym pominięciu dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego, na który trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uprawnionym jest stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę nie tylko z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, ale także z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, ponadto zdaje się kwestionować uregulowania ustawowe. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy wskazać, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem. W rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wywłaszczenia nieruchomości bez należnej rekompensaty. Natomiast występuje kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania. Z tych względów niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.