II SA/Sz 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Świeszyno z dnia 17 czerwca 2010 r. nr XLV/242/10 w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Świeszyno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rady Gminy Świeszyno na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Świeszyno uchwałą z dnia 17 czerwca 2010 r., Nr XLV/242/10 w sprawie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Świeszyno, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 i 2, art.4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, po uzyskaniu zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanowiła o założeniu cmentarza komunalnego w Gminie [...] na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] R.B. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą podnosząc, że uchwała ta przewiduje lokalizację cmentarza komunalnego na działkach graniczących z działką nr [...], będącą jego własnością. Na działce tej R.B. zamierza wybudować budynki mieszkalne. Jak wynika z korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy [...], Gmina zamierza ograniczyć możliwość korzystania z działki nr [...], poprzez ustanowienie na terenie tej działki 50 m strefy ochronnej cmentarza. R.B. wskazał nadto, że uchwała narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co stwarza poważne ryzyko negatywnego wpływy planowanego cmentarza na jego zamierzenia inwestycyjne. Rada Gminy Świeszyno uchwałą Nr XLVIII/257/10 z dnia 23 września 2010 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę tą doręczono pełnomocnikowi wzywającego w dniu [...] (stanowisko reklamacyjne I instancji z dnia [...] k. [...]). W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, jakie szkodliwe oddziaływanie na istniejący cmentarz wyznaniowy będzie miał nowy. Przy zakładaniu cmentarza zachowana jest minimalna 50 m strefa odległości od istniejących zabudowań. Działka Nr [...] stanowiąca własność R.B. stanowi grunt rolny klasy IV a. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego Gminy [...] teren obejmujący działkę oznaczono jako (tak jak cały obszar miejscowości) strefa intensyfikacji terenów wymagających opracowania planu miejscowego, dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego z usługami. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Plan sytuacyjny z przyczyn praktycznych wykonany został w skali 1 : 1000. Dla zapewnienia zgodności z literą prawa przygotowano uchwałę zmieniającą załącznik graficzny w skali 1 : 500. Dokumentacja geologiczna w żadnym punkcie nie wskazuje na brak możliwości wykorzystania terenu na cmentarz. Wnioski geotechniczne wskazują na proste warunki gruntowo – wodne, które nie są przeszkodą lokalizacji cmentarza. Za bezpodstawny uznano zarzut nie ujęcia budynku na działce [...], gdyż uchwała podjęta została [...], a [...]. Państwo K. zakończyli budowę na tej działce oraz zgłosili do zasobów geodezyjnych swój budynek. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz. Przepis ten stanowi, że miejsce na cmentarz powinno być w miarę możliwości tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkalnych w kierunku cmentarza. Budowa cmentarza komunalnego jest kontynuacją już istniejących funkcji w tym terenie, a jak do tej pory nie było skarg na problemy z wiatrem od strony cmentarza wyznaniowego. W dniu [...] R.B. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] uchwałę Nr XLV/242/10 Rady Gminy Świeszyno w sprawie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Świeszyno i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...] na których uchwała przewiduje lokalizację cmentarza komunalnego. Na działce nr [...] skarżący zamierza wybudować budynki mieszkalne, a Gmina zamierza ograniczyć możliwość korzystania z działki będącej jego własnością, poprzez ustanowienie 50 m strefy ochronnej cmentarza. Nadto skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała wskazywała na błędną podstawę prawną jej przyjęcia i została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, tj: - § 1 ust. 1 bowiem lokalizacja cmentarza "nie daje rękojmi wykluczenia szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w tym na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego", - § 1 ust. 2 - cmentarz winien zostać zlokalizowany w izolacji od zabudowań – w bliskim sąsiedztwie planowanego cmentarza (na działkach nr [...]) znajdują się budynki mieszkalne; skarżący od 1,5 roku oczekiwał na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], co wskazuje, że bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...] , na których lokowany jest cmentarz, przewidziane jest pod budownictwo mieszkaniowe, - § 2 ust. 1 – plan sytuacyjny cmentarza winien być sporządzony w skali 1:500 – do uchwały załączono plan sytuacyjny w skali 1:1000, - § 2 ust.1 pkt 2 a i b – bowiem nie zostały przeprowadzone badania stosunków wodnych co wynika z dokumentacji geotechnicznej z [...] sporządzonej przez M.T., - § 2 ust.2 poprzez nie zaznaczenie na planie sytuacyjnym zabudowań na działce [...], - § 3 ust.1 ponieważ w obręb 50 m wchodzi grunt przeznaczony na podstawie decyzji o warunkach zabudowy pod budownictwo mieszkaniowe (działka Nr 862/12), - § 4 ust. 2 ponieważ jak wynika z dokumentacji geotechnicznej, na głębokości 1,3 – 2,4 m stwierdzono bardzo silne sączenia wód gruntowych, z tendencją wzrostową w okresie deszczowym, zatem przed podjęciem przedmiotowej uchwały o założeniu cmentarza winny one zostać wyeliminowane poprzez przeprowadzenie drenażu, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...], - § 5 który stanowi, że grunt cmentarza powinien być przepuszczalny, a zgodnie z dokumentacją geotechniczną grunt składa się z piasków gliniastych, glin piaszczystych i glin, z zatem jest nieprzepuszczalny, - § 6 bowiem na terenie planowanego cmentarza obserwuje się przewagę wiatrów w kierunku zabudowań. Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uchwale z dnia 23 września 2010 r. Nr XLVII/258/10 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] podniesiono, że terem przeznaczony na cmentarz leży na peryferiach miejscowości Świeszyno. Na terenie brak jest studni, ujęć wody podziemnej, ujęć wód o charakterze zbiorników, wód powierzchniowych o znaczeniu gospodarczym do których mogłyby spływać jakiekolwiek zanieczyszczenia. Działki Nr [...] położone są poza zwartą zabudową, a w pasie 50 m od granic projektowanego cmentarza nie jest zlokalizowana i nie będzie lokalizowana żadna zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy) W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy założenia cmentarza komunalnego, a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Skarga została wniesiona przez R.B. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Przedstawione wyżej wymogi formalne skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta - założenie cmentarza komunalnego - jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Na podstawie przedstawionych akt Sądowi stwierdzić należy, że również spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które nie zostało uwzględnione przez Radę Gminy Świeszyno. Ocenie zatem poddać należało, czy skarżący wykazał, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny. Bezspornym jest fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] sąsiadującej z terenami działek Nr [...] na których zlokalizowany ma być cmentarz. Jak wynika z odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz z załączonej do odpowiedzi na skargę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cmentarza komunalnego obrębie [...] z dnia [...] Nr [...] teren działki skarżącego objęty jest zakresem oddziaływania obiektu, co ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego. W przedmiotowej sprawie, przez podjęcie uchwały w sprawie założenia cmentarza komunalnego na działkach Nr [...] doszło do ograniczenia swobody skarżącego w wykonywaniu prawa własności, co zdaniem Sadu przesądza o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wynika z treści skargi skarżący zamierza na działce wybudować budynki mieszkalne. Natomiast z treści wniosku o wymierzenie grzywny w sprawie II SO/Sz [...] wynika, że od [...] ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Z tych względów Sąd uznał, że skarżący ma bezpośredni i realny interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe uregulowanie oznacza, że sąd będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań organu administracji jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy). Powyższe uregulowanie nie oznacza, że założenie cmentarza komunalnego może nastąpić na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie na ten cel. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro art.3 ustawy, w odróżnieniu od art. 1 ust. 2 i 1 ust. 3 cytowanej ustawy (który odmiennie reguluje sprawy założenia i rozszerzenia cmentarzy komunalnych i wyznaniowych), odnosi się ogólnie do " cmentarzy" to należy uznać, że zarówno cmentarze komunalne jak i wyznaniowe mogą być zakładane i rozszerzane na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Planowanie przestrzenne jest fakultatywne. Stosownie do art. 14 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla założenia i rozszerzenia cmentarza należy zatem stosować przepis ogólny, jakim jest art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Uregulowanie zawarte w art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która postanawia o założeniu cmentarza komunalnego na działkach Nr [...] w miejscowości Świeszyno. Jak wynika z uchwały Nr XLV/257/10 (stanowiącej odpowiedź na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa) dla miejscowości Świeszyno nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świeszyno, cały obszar miejscowości Świeszyno oznaczono jako strefę identyfikacji terenów wymagających opracowania planu miejscowego, dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Powyższe oznacza, że uchwała o założeniu cmentarza komunalnego została podjęta z naruszeniem art. 3 ustawy o cmentarzach bowiem przewiduje założenia cmentarza na terenach nie przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w decyzji o lokalizacji celu publicznego, która zdaniem Sądu, winna być wydana przed podjęciem uchwały o założeniu cmentarza komunalnego. Sąd nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] w sprawie sygn. akt II [...] (ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego) zgodnie z którym "postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji cmentarza komunalnego winno rozpocząć się od podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie założenia cmentarza". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany na mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w tym wyroku bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotu skargi sądowej. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy stwierdzić, że winny być one przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym zgody inspektora sanitarnego na założenia cmentarza oraz w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego poprzedzającymi podjęcie uchwały o założeniu cmentarza komunalnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II stanowił art. art. 152 , a o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.