II SA/Gd 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. G.-F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Skarżąca E. G.-F. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [[...]], które uchyliło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2010 r.. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2005 r. nałożono na skarżącą obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego-sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki położonej w K. gmina K. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, upomnieniem z dnia 11 lipca 2005 r., wezwano skarżącą do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie wystawiono w dniu 17 listopada 2005 r. tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne. PINB postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając nieważność postępowania poprzez pozbawienie strony możności obrony swoich praw, w szczególności wskazując na nie doręczenie jej decyzji z dnia 5 maja 2005 r., upomnienia z dnia 17 listopada 2005 r. oraz tytułu egzekucyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej na powyższe postanowienie przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 709/09, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Sąd uznał, że w sprawie nie miało miejsca skuteczne doręczenie tytułu wykonawczego i w konsekwencji nie nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w dniu 10 czerwca 2010 r., wystawił drugi tytuł wykonawczy, który został doręczony skarżącej w dniu 11 czerwca 2010 r. Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy, wskazując na nieistnienie bądź przedawnienie obowiązku, brak uprzedniego doręczenia upomnienia, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. PINB postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. oddalił wniesione przez skarżącą zarzuty. W pierwszej kolejności organ przywołał treść przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który określa, co może stanowić podstawę zarzutu oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie odnosząc się do treści zarzutów wyjaśnił, że zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku, jego przedawnienia oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia są bezzasadne. Podkreślił, że w momencie wszczynania postępowania egzekucyjnego i na jego dalszych etapach przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały rozebrane. Także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest nietrafny, gdyż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organ nie zastosował, żadnego ze środków przymuszających do wykonania nałożonego obowiązku. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, żądając jego "uchylenia w całości i wydania postanowienia w pełni uwzględniającego zarzuty zawarte z dnia 18 czerwca 2010 r." Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że "Notatką służbową z dnia 27.09. 2007 r. pracownik tut. Inspektoratu oświadczył, że w/w obiekty są nietrwale związane z gruntem", co winno stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zaprzeczyła, aby otrzymała upomnienie z zagrożeniem. Podnosiła, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono oględzin w jej obecności oraz że organ ustosunkował się tylko do części jej zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 6 sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał na przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 709/09. Podkreślił, że PINB zobowiązany był do skutecznego doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego, a nie do wystawienia nowego tytułu. Tym samym w obiegu prawnym funkcjonują obecnie dwa tytuły wykonawcze. Przy czy zauważył, że do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, zgodnie z wymogiem art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy za niezrozumiałe uznał twierdzenia skarżącej, dotyczące treści przywołanej notatki służbowej i istnienia podstawy do wznowienia postępowania. Uznał, że kwalifikacja obiektu nietrwale związanego z gruntem, jako tymczasowego obiekt budowlanego jest prawidłowa (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), a budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (obiekty są użytkowane od 2005 r.). Odnosząc się do kwestii prawidłowego doręczenia upomnienia z zagrożeniem wyjaśnił, że w tej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który uznał skuteczność doręczenia upomnienia (art. 47 § 1 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniosła E. G.-F., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia twierdząc, że wydanie tytułu wykonawczego w dniu 10 czerwca 2010 r. powinno skutkować uchyleniem tytułu wykonawczego wydanego wcześniej, nie zaś umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i wskazał, że tytuł wykonawczy nie posiada formy decyzji ani postanowienia, dlatego przepisy k.p.a. oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują trybu i możliwości jego uchylenia. Wystawienie zaś nowego tytułu wykonawczego nie skutkuje uchyleniem wcześniej wystawionego tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie skarżąca E. G. – F. nie zgadzała się z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2010 r., które uchyliło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2010 r. We wniesionej skardze, została zakwestionowana przez skarżącą zasadność umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącej, wystawienie w dniu 10 czerwca 2010 r. tytułu wykonawczego winno skutkować "uchyleniem tytułu wykonawczego wydanego wcześniej", tj. w dniu 17 listopada 2005 r. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że w obiegu prawnym zaistniały dwa tytuły wykonawcze: pierwszy wystawiony w dniu 17 listopada 2005 r. oraz drugi wystawiony w dniu 10 czerwca 2010 r. Przy czym oba tytuły, dotyczyły tego samego obowiązku, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2005 r. - nakazu rozbiórki. Jak w wynika z akt sprawy, pierwszy tytuł wykonawczy wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 listopada 2005 r. W wyniku zaś rozpoznania skargi w przedmiocie nałożenia grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 709/09 stwierdził m.in., że organ egzekucyjny nie doręczył skarżącej skutecznie powyższego tytułu wykonawczego, a w konsekwencji nie nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę, zamiast doręczyć skarżącej istniejący już tytuł wykonawczy z dnia 17 listopada 2005 r., zgodnie z wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystawił drugi tytuł wykonawczy w dniu 10 czerwca 2010 r. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało więc udzielić odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku istnienia w obiegu prawnym dwóch tytułów wykonawczych, wydanych w oparciu o tą samą decyzję administracyjną - stanowiącą podstawę obowiązku, organ był uprawniony do umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie później wystawionego, tj. drugiego tytułu wykonawczego? W ocenie Sądu, na to pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 26 § 1 Ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Zgodnie z art. 18 Ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanych w dalszej części uzasadnienia - k.p.a.). Ustawa o egzekucji w administracji nie reguluje zagadnienia związanego z funkcjonowaniem w obiegu prawnym dwóch tytułów wykonawczych, wydanych na podstawie tego samego orzeczenia. Dlatego uprawnionym będzie w takiej sytuacji sięgnięcia do rozwiązań zawartych w k.p.a. Stosownie zaś do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tym przepisie Ustawodawca jednoznacznie przesądził o możliwości umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia bezzasadności postępowania administracyjnego. Z taką też bezprzedmiotowością postępowania - w zakresie wywołanym wystawieniem drugiego tytułu wykonawczego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość ta przejawia się w tym, że organ egzekucyjny bezpodstawnie wystawił drugi tytuł wykonawczy i zaczął prowadzić postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązku. A obowiązek ten został już objęty wcześniej wydanym tytułem wykonawczym z dnia 27 listopada 2005 r. Niewątpliwie, wydanie drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł było zbędne. Dlatego postępowanie egzekucyjne wywołane przez ten tytuł wykonawczy, winno być umorzone - jako bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, zostało również zainicjowane postępowanie egzekucyjne na podstawie pierwszego tytułu wykonawczego z dnia 27 listopada 2005 r. Nieprawidłowość ta powstała (na co wskazano już wcześniej) na skutek błędnego wykonania przez organ wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wystawienie drugiego tytułu wykonawczego, zamiast doręczenia pierwszego). W konsekwencji doprowadziło to do istnienia dwóch "równoległych" postępowań egzekucyjnych toczących się w tej samej sprawie. W związku z powyższym, należało postępowanie wszczęte w oparciu o drugi tytuł egzekucyjny, jako bezprzedmiotowe - umorzyć, uchylając wydane w jego ramach postanowienie, co też organ odwoławczy uczynił (art.138 § 2 k.p.a.). Nie można też podzielić poglądu skarżącej, zgodnie z którym, to pierwszy tytuł wykonawczy, powinien zostać przez organ uchylony. Stanowisko to należy uznać za błędne i za niezasadne w świetle obowiązujących przepisów, regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Żaden przepis nie nakłada bowiem takiego obowiązku na organ egzekucyjny. Ponadto trzeba wskazać, że tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 1996 r., I SAB/Wr 1/196, LEX nr 27349). Na skutki takiego charakteru prawnego tytułu wykonawczego wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 1998 r. (I SA/Wr 1249/96, LEX nr 34937), gdzie przyjęto, że tytuł wykonawczy na zaległość podatkową nie ma przymiotów aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a., o czym świadczy chociażby możliwość jego wycofania z obrotu prawnego przez organ podatkowy z chwilą wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe podatnika. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ nie ma nie tylko obowiązku, ale i prawnej możliwości uchylenia wcześniejszego tytułu wykonawczego. Jest to dokument urzędowy, którego wydanie wszczyna postępowanie egzekucyjne. Przepisy zaś regulujące postępowanie administracyjne oraz egzekucję, nie przewidują instytucji uchylenia dokumentu, któremu nie można nadać przymiotów aktu administracyjnego. Dlatego też, umorzenie w zakresie postępowania prowadzonego na podstawie drugiego tytułu wykonawczego, należało uznać za prawidłowe. Z tych przyczyn, Sąd nie mógł podzielić stanowiska skarżącej. Należy również wskazać, że w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. powstaje obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Dalsze zaś prowadzenie postępowania stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/2009, LexPolonica nr 2239223). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zarzucić skutecznie naruszenia przepisów prawa Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Dokonał on właściwej interpretacji przepisów i prawidłowo umorzył postępowanie egzekucyjnego wszczęte i prowadzone na podstawie drugiego tytułu wykonawczego z dnia 10 czerwca 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.