I OSK 1187/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 967/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 967/10, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 1983 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdyni orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...]m2 karta mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr [...] i o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2005 r. S. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1983 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy S. P. podnosząc, iż decyzja organu I instancji jest błędna, gdyż przyjmuje, iż brak udziału w rozprawie biegłych oraz oparcie się organu wywłaszczającego na opinii biegłego sporządzonej na zlecenie podmiotu wnioskującego wywłaszczenie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 11 października 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców wycofał odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia przedmiotowych parceli, podtrzymał zaś odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa stacji postojowej i elektrowozowni w Gdyni [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przedsięwzięcia. Minister uznał zatem, że Wojewoda Pomorski prawidłowo ocenił, iż została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż z akt archiwalnych sprawy wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia zwrócił się pismami z dnia 21 lutego 1981 r. i z dnia 23 lutego 1981 r. do spadkobierców J. P. - zmarłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych nieruchomości i L. P. nie wyraził na powyższe zgody. W związku z powyższym wniosek Północnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z dnia 26 marca 1981 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 1981 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy, a następnie po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 1981 r. decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] kwietnia 1982 r. Prezydent Miasta Gdyni zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 1983 r. ponownie poinformował strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień 26 maja 1983 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezpodstawny, gdyż nie wynika z niego, aby obecność na rozprawie biegłych była obowiązkowa. Obowiązkowe natomiast było sporządzenie przez uprawnionych biegłych opinii szacunkowej i jej szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu 16 maja 1983 r. na którą współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości nie stawili się. W ocenie Ministra wobec zastosowania sztywnych - niepodlegających negocjacjom stawek, wg których określono ceny za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie tym bardziej nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Za nietrafny również uznał Minister zarzut skarżącej, że Prezydent Miasta Gdyni przy ustalaniu odszkodowania wykorzystał opinie sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych, którzy nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, gdyż rzeczoznawca W. S., który sporządził wycenę nieruchomości był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, czyli osobą kompetentną do sporządzania szacunku oraz niezależną od wnioskodawcy wywłaszczenia. Ponadto Minister stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 1983 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ustawy, tj. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z cofnięciem odwołania w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1983 r. w odniesieniu do wywłaszczenia, Minister wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu a zatem art. 137 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Infrastruktury dokonując analizy prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego pominął fakt, iż to postępowanie prowadzone było z udziałem T. W. do której skierowano wszystkie decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, gdy tymczasem zmarła ona w dniu 5 lutego 1983 r., co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 15 czerwca 1983 r. sygn. akt [...]. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy faktu tego nie uwzględnił i czyniąc zmarłą T. W. uczestnikiem postępowania skierował także do niej decyzję z dnia [...] października 1983 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi i stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa w sposób rażący narusza art. 8 k.c. przyznający zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można, zdaniem Sądu I instancji, prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która już nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej. Również decyzja kończąca to postępowanie została skierowana do osoby nieżyjącej tj. T. W. - spadkobiercy nieżyjącego właściciela nieruchomości wywłaszczanej J. P., ujawnionego w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że T. W. zmarła dnia 5 lutego 1983r., a kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] października 1983 r. Do wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. załączona została kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 15 czerwca 1983 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku po T. W., czego ani organ I ani II instancji nie dostrzegł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z tego względu, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ich wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne. Organ II instancji rozpatrzył sprawę w jej całokształcie i rozstrzygnął o całości decyzji organu I instancji pomimo cofnięcia odwołania w części dotyczącej wywłaszczenia, w związku z czym należy wyjaśnić, iż zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) umożliwia w granicach danej sprawy usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w jej granicach, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Tak więc Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lub 3 P.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Z uwagi zaś na charakter naruszenia prawa, którego dopuścił się zarówno organ I instancji jak i II instancji wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, zdaniem WSA, było niezbędne. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do uchylenia orzeczeń, a także niezastosowanie przez WSA art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek błędnego przyjęcia, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej do zmarłej T. W. zamiast do jej spadkobierców stanowi rażące naruszenie prawa, nie zaś okoliczność, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie kwestię zaistnienia w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skierowanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do zmarłej T. W. zamiast do jej następców prawnych stanowi sytuację, w której naruszone zostało przysługujące następcom prawnym zmarłej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, co jest stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą do wznowienia postępowania, nie zaś rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA pominął całkowicie kwestię zaistnienia w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Tymczasem działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym P. S. A. w W., co zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi nieodwracalny skutek prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Trafne jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według którego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i decyzją ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego a także wydać decyzji. Z analizy akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 1983 r. została podjęte w stosunku do osoby zmarłej, tj. T. W. Powyższej okoliczności strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje, a jedynie sprzeciwia się ocenie prawnej skutków tego naruszenia prawa dokonanej przez Sąd I instancji. Nie można podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie skutkuje nieważnością postępowania, lecz ewentualną możliwością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skutkiem traktowania przez organy osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 oraz z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zauważyć bowiem należy, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. To zaś oznacza, że nie można orzec wobec osoby zmarłej, o jej prawach czy obowiązkach. Charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych. Wbrew argumentom Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania może mieć miejsce tylko wtedy, gdy w toku postępowania przed sądem administracyjnym stwierdzone zostaną przesłanki do tego wznowienia, określone w art. 145 § 1 k.p.a. Do tych przesłanek należy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na tym, że strona posiadająca legitymację czynną, wynikającą z art. 28 k.p.a., bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, tj. została pominięta przez organ administracyjny. Z przepisu tego może korzystać tylko strona posiadająca zdolność prawną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie kwestii zaistnienia w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i niedokonanie oceny jakie dla rozpatrywanej sprawy ma pozostawanie działek [...], [...] i [...] w użytkowaniu wieczystym P. S. A. z siedzibą w W. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. oraz Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotyczyły odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy (w ocenie organu) nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak zatem było podstaw do badania czy wystąpiły warunki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zarzut, że Sąd I instancji nie rozważał problemu nieodwracalności skutków prawnych jest nieuprawniony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.