II SA/Gl 1015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. J. B. zam. D. , ul. [...] w dniu [...]r. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę "gospodarstwa pszczelarsko-ogrodniczego" , w skład którego wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik na ścieki zlokalizowane na działce nr ewidencyjny 1 w O. , gmina Z., obręb O. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego , zbiornika na ścieki oraz budynku gospodarczego , wskazując jako miejsce lokalizacji działkę nr ewidencyjny 1 w O. , gmina Z., obręb O. Do wniosku załączył wymagane prawem dokumenty. Ze względu na wcześniejsze rozpoczęcie robót budowlanych , stwierdzone przez przedstawicieli organu pierwszej instancji w dniu [...] r. (notatka służbowa -karta nr 9) , Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na art. 32 ust. 4a tej ustawy , wyraźnie zakazujący wydania pozwolenia budowlanego w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W ocenie Starosty [...], w sytuacji rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia postępowanie w sprawie uzyskania takiego pozwolenia staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]. W odwołaniu skarżący eksponował fakt wprowadzanie go w błąd przez sprzedawcę domu z elementów drewnianych , zainstalowanego na wskazanej wyżej działce , który zapewnił go , iż jest to budynek nie związany z gruntem i nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej co do konieczności uzyskania pozwolenia budowlanego na realizację budynku stanowiącego przedmiot wniosku skarżącego , jak i co do zainstalowania przez niego budynku mimo braku pozwolenia. Prowadzenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia budowlanego w takiej sytuacji , ze względu na postanowienia przepisu art. 32 ust.4a w związku z przepisem art.28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlanego , stało się bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego J. B. powtarza argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu do decyzji Starosty [...]. W szczególności podnosi , iż starania o uzyskanie pozwolenia budowlanego rozpoczął wcześniej (pod koniec [...]r.) nim został złożony formalny wniosek, natomiast ze względu na opieszałość organów dopiero w dniu [...] r. mógł przedłożyć kompletny wniosek. W tym czasie poszukiwał producenta domów drewnianych , które były możliwe do zaadoptowania na pracownię dla pszczelarza, zaś w skrajnych warunkach pogodowych – na miejsce do spania. Producent , którego znalazł w P. (koło Z.) , zapewniał go o możliwości wybudowania takiego domu (nie związanego z gruntem) bez konieczności uzyskania pozwolenia . Po wpłaceniu zaliczki przez skarżącego (10% wartości zamówienia) i ustaleniu terminu realizacji na wiosnę [...] r. producent powiadomił go, iż może zamówienie wykonać wcześniej. Mimo informacji skarżącego o braku pozwolenia, producent jeszcze raz potwierdził , iż nie jest ono konieczne dla budynku nie związanego z gruntem W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu . Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. ma charakter formalny, a więc taka decyzja kończy postępowanie w sprawie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu , organy orzekające w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęły , iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego stało się bezprzedmiotowe ze względu na zrealizowanie inwestycji , której pozwolenie miało dotyczyć przed jego uzyskaniem przez skarżącego. O zasadności tego stanowiska świadczą okoliczności prawne i faktyczne rozpoznawanej sprawy przytoczone niżej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane, poddane reglamentacji prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienie tego przepisu należy wnosić, że proces inwestycyjny winien być poprzedzony wydaniem decyzji, która otwiera inwestorowi drogę do wykonywania robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może zatem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest przepis art. 32 ust. 4a prawa budowlanego, który wprost stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy obiekt został już wybudowany, bezprzedmiotowym jest wyrażanie ex post stanowiska przez organ co do dopuszczalności powstania obiektu. . Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter aktu konstytutywnego , uprawniającego inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i dopiero uzyskanie tego rozstrzygnięcia pozwala na podjęcie robót budowlanych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane , wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe , nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 kwietnia 2008 r. , II OSK 333/07 oraz z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1085/04). Wykonanie robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu uniemożliwia wydanie takiej decyzji i stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o uzyskanie pozwolenie na budowę. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98, LEX 53387; z dnia 23 maja 2005 r. , OSK 1659/04 , niepubl. ; z dnia 31 stycznia 2006 r. , II OSK 244/05 , niepubl. ) oraz w doktrynie ((por. Prawo budowlane. Komentarz. Red Z. Niewiadomski, 3 wydanie , Warszawa 2009, s. 405 i 406). W rozpatrywanym przypadku bezsporną okolicznością w sprawie jest, że obiekt budowlany został wykonany przed uzyskanie pozwolenia. Potwierdza to notatka służbowa z dnia [...] r., sporządzona przez pracowników organu pierwszej instancji , jak i sam skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w skardze. W tej sytuacji wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie ze względów wyżej przytoczonych. Wobec tego , organy administracji orzekające w sprawie nie miały podstaw do prowadzenia postępowania w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę i prawidłowo uznały, że postępowanie to, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. , podlegało umorzeniu. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.