II GSK 1208/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 57/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń i odwołania w postępowaniu kontrolnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 57/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Z. O. Z. M. S. W. i A. w G. na czynności Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń i odwołania w postępowaniu kontrolnym oraz zwrócił skarżącemu 200 zł, uiszczone tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił ustalenia poczynione w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom, przeprowadzonej na podstawie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Zarzuty skargi koncentrują się na zastrzeżeniach do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Kwestionują one wyniki przeprowadzonej kontroli oraz procedurę jej przeprowadzenia. Tymczasem czynności o charakterze ściśle kontrolnym nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. W związku z tym należało uznać, że zaskarżone działania organu nie spełniają warunku uznania ich za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, iż sporządzony w sprawie protokół kontroli, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274, poz. 2723) stanowi jedynie opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli. Ponadto, dyrektor oddziału wojewódzkiego jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08). Zatem rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 ustawy, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 64 ustawy. W tej sytuacji sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z. O. Z. M. S. W. i A. w G. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a., w związku z art. 134 § 1, oraz art.146 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie przez WSA w G. funkcji kontrolnej nad działalnością państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej); - art. 58 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy skarga do WSA w G. została wniesiona na inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 36, art. 57, art. 58, art. 64, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 4, art. 134 i 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, jak również zarządzenia Prezesa NFZ Nr 2/2009/DSOZ z dnia 13 maja 2009 r., w tym art. 29 ust. 2 i 3 poprzez naruszenie zarówno zasad związanych z powołaniem komisji kontrolnej jak i przeprowadzonego postępowania kontrolnego oraz skutków prawnych przeprowadzonej kontroli w sferze finansowej jak również jej oddziaływaniem i ingerencją w podstawowe zasady sztuki lekarskiej z naruszeniem bezpieczeństwa pacjentów oraz standardów medycznych, oraz art. 19 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej; - art. 35 i 36 k.p.a., gdyż organ winien prowadzić postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanym w tych przepisach, jak i w przepisach wykonawczych, jeżeli tak nie jest to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie; - art. 2 ust. 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z póź. zm.), gdyż w myśl tych przepisów także do prowadzenia czynności kontrolnych jest wymagane aktualne prawo wykonywania zawodu lekarza na terenie RP; - art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 oraz art. 184 p.p.s.a., gdyż naruszenie tych przepisów spowodowało naruszenie przysługującego stronom postępowań sądowoadministracyjnych prawa do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ponieważ, pomimo zaskarżenia aktu/czynności jednostki publicznej (NFZ) jako swoistego orzeczenia I instancji (art. 77 ust. 2 w związku z art. 78 Konstytucji) nie prowadzą do pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy z zakresu kontroli działalności jednostki publicznej w II instancji sądowej (art. 176 ust. 1 Konstytucji); - art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, oraz art. 177 i art. 184 w związku z art. 68 Konstytucji; - art. 1 k.c. w związku z art. 355 k.c. oraz art. 1 k.p.c. w powiązaniu z art. 177 i 184 Konstytucji RP, istnieje bowiem ryzyko pozostawienia niektórych spraw wyłaniających się na tle funkcjonowania administracji publicznej poza zakresem właściwości zarówno sądów cywilnych, jak i sądów administracyjnych, ponieważ, jeżeli WSA w G. uznał, że nie jest to sprawa administracyjna, to należało przyjąć, że powinna to być sprawa cywilna, co w ocenie skarżącego jest błędne; 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 177 i art. 184 w związku z art. 68 Konstytucji, gdyż w tym przypadku przepisy prawa ustrojowego, jako sprzężone z prawem materialnym (warunkujące jego stosowanie), zostały naruszone przez WSA poprzez błędną ocenę obowiązującego prawa ustrojowego, co przełożyło się na wynik przeprowadzonego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu bądź czynności; - art. 36, art. 57, art. 58, art. 64, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 134 i 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych i art. 29 ust. 2 i 3 zarządzenia prezesa NFZ Nr 2/2009/DSOZ z dnia 13 maja 2009 r., w tym poprzez naruszenie zarówno zasad związanych z powołaniem komisji kontrolnej jak i przeprowadzonego postępowania kontrolnego oraz skutków prawnych przeprowadzonej kontroli w sferze finansowej jak również jej oddziaływaniem i ingerencją w podstawowe zasady sztuki lekarskiej z naruszeniem bezpieczeństwa pacjentów oraz standardów medycznych; oraz art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r. Nr 14, poz. 89). W ocenie skarżącego WSA w G. błędnie przyjął, że w sprawie występują tylko czynności o charakterze ściśle kontrolnym, które nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Są to w ocenie skarżącego błędne wnioski i ustalenia. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania, włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, - o dopuszczenie dowodu z akt z postępowania kontrolnego NFZ z dnia [...] listopada 2010 r., będących w posiadaniu NFZ albo w aktach sprawy - gdyby WSA w G. nimi dysponował (akta przeprowadzonej w ZOZ MSW i A przez P. Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. kontroli Nr [...] oraz umów nr [...], [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - ambulatoryjna opieka specjalistyczna (Ambulatoryjne Świadczenia Diagnostyczne Kosztochłonne) oraz [...], [...] ). WSA nie wskazał, że zapoznał się z tymi aktami i wziął je pod uwagę, - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wydany w trakcie kontroli przeprowadzonej przez NFZ akt, jest aktem końcowym, kończącym postępowanie w sprawie, w konsekwencji jest aktem władczym i jednostronnym, rodzi określone skutki prawne, sprowadzające się do wiążącego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach kontrolowanego zoz – skarżącego, w tym nie tylko w okresie kontrolowanym, ale określającym obowiązek dla zoz określonego postępowania na przyszłość. Jeżeli skutki przeprowadzonej kontroli wywołują tak istotne konsekwencje, w tym w dziedzinach chronionych przez Konstytucję, to winny być przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi tego postępowania oraz z poszanowaniem innych ustaw, w tym ustawy zasadniczej. Przeprowadzona kontrola, zdaniem skarżącego, może i powinna być w sferze zainteresowania i nadzoru sądu administracyjnego. Zwrócił uwagę, że kontrola ta została przeprowadzona z naruszeniem zasady przewidzianej w § 6 pkt 1 zarządzenia Prezesa NFZ w związku z art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ponieważ w skład komisji wchodzili lekarze i inne osoby posiadającej wykształcenie medyczne, ale nie posiadające kwalifikacji, wiedzy ani doświadczenia w zakresie pozwalającym na fachową ocenę w badanym przez komisję zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, reguluje materię ubezpieczeń zdrowotnych, określając m.in. kompetencje i prawne instrumenty działania podmiotów zobowiązanych do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, wśród których istotną rolę odgrywa Narodowy Fundusz Zdrowia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 wymienionej ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6) (tak: postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 i z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarga dotyczyła ustaleń poczynionych w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom, przeprowadzonej na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis ten, wraz z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, reguluje szczegółowy zakres tej kontroli oraz zasady jej prowadzenia. Reguluje też kwestię związaną ze składaniem środków odwoławczych, a wystosowanie w wyniku tej kontroli wystąpienia pokontrolnego jest czynnością dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia związaną z realizacją umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem jest umową cywilnoprawną, do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Stosownie do art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych – czyli w rozpoznawanej sprawie Narodowy Fundusz Zdrowia – sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego wystąpienie pokontrolne Narodowego Funduszu Zdrowia należy potraktować jako akt kończący postępowanie w sprawie, który rozstrzyga o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów, w tym z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jest więc aktem jednostronnym, władczym i rodzi określone skutki prawne, sprowadzające się do wiążącego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach kontrolowanego skarżącego. Zatem przeprowadzona kontrola winna podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyż mieści się w kategorii spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w przeciwnym razie skarżący pozostałby bez prawa obrony swojego stanowiska i możliwości zaskarżenia naruszeń prawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawa. Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie ich musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. wspomniane postanowienie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, kontrola przeprowadzona na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dotyczyła realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej między skarżącym a Narodowym Funduszem Zdrowia (a ściślej: z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu). Po przeprowadzeniu kontroli sporządza się protokół kontroli, który zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych). Te ustalenia kontroli, zwane inaczej zaleceniami pokontrolnymi, zawierają uwagi dotyczące sposobu realizacji umowy zawartej między oddziałem Funduszu a świadczeniodawcą, a zawarte w tych zaleceniach wezwanie do zwrotu określonej kwoty pieniężnej z tytułu nienależnie przekazanych środków finansowych, wynikających – zdaniem organu kontrolującego – z nieprawidłowego wykazania do rozliczenia wykonanych świadczeń oraz nałożonych kar umownych, wynika z zapisów umowy cywilnoprawnej zawartej z wyżej wymienionymi podmiotami, nie nakładają więc na świadczeniodawcę obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa, lecz z tejże umowy cywilnoprawnej. Brak więc podstaw do zakwalifikowania wskazanych przez skarżącego zaleceń pokontrolnych do innych aktów, przewidzianych w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. W związku z powyższym słusznie Sąd I instancji uznał, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, brak było więc podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Niezasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 k.c. w zw. z art. 355 k.c. i art. 1 k.p.c., w powiązaniu z art. 177 i 184 Konstytucji, ponieważ sądy administracyjne działają na podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie na podstawie kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Granica właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy została określona w art. 184 Konstytucji, a sądy zobligowane są w urzędu przestrzegać swojej właściwości, natomiast skarżący nie został pozbawiony ochrony sądowej z uwagi na możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również nie mogły być w tej sprawie rozpoznane. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.