II SA/Wr 61/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Marlena Wiktor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. i M.. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 5 pkt 22; § 5 ust. 3 oraz załącznika graficznego odnoszącego się do terenów oznaczonych symbolami 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 8MN/U i 9MN/U; § 5 ust. 4 w części dotyczącej wyznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5 MN/U, 6MN/U i 7 MN/U oraz załącznika graficznego w tym zakresie; § 5 ust. 12 w części dotyczącej wyznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1U/P, 2 U/P oraz fragmentów załącznika graficznego w tym zakresie; § 5 ust. 22 w części dotyczącej wyznaczenia terenu oznaczonego symbolem 8R oraz załącznika graficznego w tym zakresie; § 5 ust. 23 oraz załącznika graficznego odnoszącego się do terenów oznaczonych symbolami od 1R (U/P) do 2 R (U/P); § 6 ust. 1; § 7 ust. 1 pkt 3; § 8 ust. 4 pkt 1; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 85 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie planu miejscowego dla terenu położonego w obrębie K. . Według skarżącego § 4 ust. 5 pkt 22 uchwały w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), przepisy § 5 ust. 3 oraz załącznika graficznego odnoszącego się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami § 5 ust. 4 w części dotyczącej wyznaczenia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] oraz załącznika graficznego w tym zakresie, § 5 ust. 12 w części dotyczącej wyznaczenia terenów [...] z załącznikiem graficznym, § 5 ust. 22 w części odnoszącej się do terenu 8 R oraz załącznika graficznego oraz § 5 ust. 23 z załącznikiem graficznym odnoszące się do terenów 1 R (U/P) do 2 R (U/P) w istotny sposób naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zaś § 6 ust. 1, § 7 ust. § pkt 3 i § 8 ust. 4 pkt 1 istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 27 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w zaskarżonej części § 4 uchwała wyłączyła stosowanie ustaleń planu dotyczących wysokości budynków, ich ukształtowania oraz położenia na działce w odniesieniu do budynków istniejących lub dla których wydano przed wejściem w życie uchwały decyzje o warunkach zabudowy do pozwolenia na budowę. Rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania tych kwestii w planie miejscowym, gdyż nastąpiło ono w art. 65 u.p.z.p. Z kolei poszczególne przepisy § 5 uchwały pozostają w niezgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. M.. W planie przeznaczono te tereny pod funkcję mieszkaniowo – usługową, podczas gdy w studium pod funkcję usługową (odnoście § 5 ust. 3 i 4 planu), bądź pod funkcję określoną jako tereny aktywności gospodarczej – zabudowa usługowo – przemysłowa, podczas gdy w studium jest to część kompleksu [...] – usługi hotelarskie z gastronomią, zajazd, motel, stacja paliw, a ponadto studium podkreśla wymóg ścisłego zachowania takiego przeznaczenia w planie miejscowym (dot. § 5 ust. 12), zaś pozostałe tereny w planie przeznaczono na tereny rolnicze lub tereny rolnicze – rezerwa dla aktywności gospodarczej, podczas gdy w studium są to tereny zabudowy mieszkaniowej lub tereny aktywności gospodarczej (§ 5 ust. 22 i 23 planu). Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jako wiodącej oznaczał naruszenie ustaleń studium, przewidujących funkcję usługową. Brak odpowiedniej zgody na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie mógł z kolei uzasadniać pozostawienia dla nich nadal funkcji rolniczej, niezgodnej z funkcją przewidzianą dla nich w studium. Niejednoznaczne było jednoczesne ustalenie dla części tych terenów przeznaczenia rolniczego i na rezerwę dla aktywności gospodarczej. W ostatniej grupie przepisów dopuszczono korygowanie linii rozgraniczających poza ustawową procedurą nowelizacji planu. Ustalenia takie wprowadzają ponadto niejednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w odniesieniu do kwestionowanych zapisów § 5 uchwały, zaś w pozostałym zakresie uznała skargę za uzasadnioną. Ustalenia odnośnie terenów MN/U nie są niezgodne z ustaleniami studium. Studium nakazuje traktować każdy teren jako wielofunkcyjny, dopuszczając uzupełnienie funkcji wiodącej. Studium dopuszcza korektę przebiegu linii rozgraniczających w granicach 50 metrów. Z kolei na wyłączenie terenów U/P z produkcji rolniczej organ nie uzyskał zgody. Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólnikowy, a także z uwagi na skalę opracowania graficznego w sposób nieporównywalny do zapisów planu miejscowego. O zgodności ustaleń decyduje ich interpretacja. Gmina może dokonać zmiany planu, gdy z uwagi na brak zgody na odrolnienie pewnych terenów i aktualne potrzeby ustaliła przeznaczenie terenów w planie miejscowym w sposób odbiegający od ustaleń studium. Jednak uchwalenie planu było konieczne, aby zapobiec zabudowie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego nie naruszało ustawy pozostawienie w mocy rzeczywistej funkcji pewnych terenów. O trudnościach w interpretacji wymogu zgodności ustaleń obu aktów świadczy ostatnia nowelizacja art. 20 u.p.z.p. polegająca na zastąpieniu wymogu zgodności przez stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium. Obecnie gmina przystąpiła do uchwalania zmiany planu, co pozwoli na pełne dostosowanie jego ustaleń do aktualnego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwalanie studium i planów miejscowych ustawa przedstawia jako formę kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Jednym z instrumentów planowania przestrzennego są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których znaczenie jest jednak ograniczone. Z porównania ust. 1 i 2 art. 4 u.p.z.p. wynika w szczególności, że decyzja nie powinna zmieniać dotychczasowego lub ustalonego w studium przeznaczenia terenu (por. ponadto art. 53 ust. 3, art. 54 w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 i 2 i art. 64 u.p.z.p.). Skoro decyzja nie może być niezgodna z faktycznym lub projektowanym w studium przeznaczeniem terenu, to nie istnieje potrzeba uchwalania planów miejscowych niezgodnych z ustaleniami studium jedynie w celu zapewnienia ochrony dotychczasowego sposobu wykorzystywania danych terenów. Jak wiadomo, sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Na przeszkodzie stwierdzenia nielegalności aktu w oczywisty sposób nie stoi przedstawienie przez sprawcę naruszenia prawa przyczyn, dla których wydał dany akt, przecież nielegalny. Rola studium w planowaniu przestrzennym wynika w szczególności z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W studium uwzględnia się koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 9 ust. 2 ustawy), z kolei zaś ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1). W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2). To określenie jedynie kierunków zakłada pewien stopień ogólności lub wariantowości ustaleń studium. Nie sprzeciwia się jednak wcale dokonaniu w studium ustaleń szczegółowych lub jednoznacznych. O ile zatem rada gminy jest związana studium (art. 27 u.p.z.p.), to stopień jej związania studium przy uchwalaniu planu miejscowego uzależniony jest od sposobu ukształtowania ustaleń tego studium, również uchwalanego przez radę. Natomiast zamiar odstąpienia w planie od ustaleń studium daje się legalnie zrealizować jedynie poprzez procedurę uprzedniej zmiany studium. Z kolei plan miejscowy uchwala się przede wszystkim w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8). Lokuje się zatem wśród konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 konstytucji, art. 40 i nast. u.g.n.). Przynależność planu miejscowego do aktów normatywnych oznacza w szczególności wymóg jego opracowania w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej (patrz załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. Nr 100, poz. 908, w szczególności § 143 w związku z § 115, 116, 118, 135, 136, 137). Jako oczywisty przedstawia się wymóg kształtowania treści przepisów prawnych w sposób pozwalający na wyłonienie z nich normy, czyli pewnej zrozumiałej i dającej się stosować reguły. Przykładowo według art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Trafnie więc obie strony uznały za naruszające ustawę przepisy § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym dopuszczono korygowanie szerokości ulic określonych w liniach rozgraniczających, gdyż linie o niepewnym przebiegu niczego nie rozgraniczają, podobnie § 7 ust. 1 pkt 3 (poszerzenie pasów ruchu lub przebudowa skrzyżowań poza ustaleniami planu) lub § 8 ust. 4 pkt 1 dopuszczający zarurowanie lub likwidację rowów melioracyjnych oraz ewentualną zmianę ich przebiegu na warunkach określonych przez zarządcę rowów. Ustawa w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 określa znaczenie uchwalenia planu miejscowego dla dotychczasowych decyzji o warunkach zabudowy (patrz ponadto art. 85 ust. 1 u.p.z.p.) oraz dla ostatecznych pozwoleń na budowę. Uregulowanie tej kwestii w § 4 ust. 5 pkt 22 zaskarżonej uchwały było zbędne, podobnie jak odniesienie się do kwestii legalności dotychczasowej zabudowy. Odnośnie zapisów w § 5 zachodzi ich niewątpliwa niezgodność z ustaleniami studium, co wynika z porównania tekstów i załączników graficznych obu aktów. Przyznaje to pośrednio Rada, co już zaznaczono, gdy negując istnienie tej niezgodności przytacza jedynie przyczyny jej zaistnienia. Jeżeli dla tych terenów gmina wystąpiła o zgodę na ich przeznaczenie na cele nierolnicze, czyli cele zgodne z ustaleniami studium, to następnie nie uzyskała w decyzji odmownej podstawy do uchwalenia w planie niezmienionego ich przeznaczenia. Dotychczasowe przeznaczenie faktyczne pod uprawy rolne było bowiem niezgodne z ustaleniami studium. Nieuzyskanie zgody na odrolnienie nie zmieniło stanu tej niezgodności. Doprowadzenie do zgodności byłoby możliwe, jak już zaznaczono, jedynie przez zmianę studium. Okoliczności zmiany ustawy po uchwaleniu planu lub przystąpienia do zmiany zaskarżonego planu, nie mogły zmienić tej oceny. Zresztą zaskarżone przepisy nie tylko są niezgodne z ustaleniami studium, ale ponadto naruszają (obecne brzmienie art. 20 w Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), gdyż w sposób odmienny kształtują funkcje wiodące terenów. W planie jest to funkcja mieszkaniowa, gdy w studium usługowa, bądź w planie są to tereny aktywności gospodarczej, gdy studium – kierunki na s. 19 wyraźnie zastrzega jako wiążące przeznaczenie terenu w przyszłym planie pod usługi hotelarskie. O niezgodności pomiędzy funkcją rolniczą w mieszkaniową lub aktywności gospodarczej była już mowa. Niezgodności te są w tym przypadku oczywiste. Niejasna była argumentacja gminy związana z dążeniem do utrzymania zakazu zabudowy dla terenów rolnych. Jeżeli taki jest wymóg polityki przestrzennej w gminie, powinien być zawarty w studium, wiążącym organ wykonawczy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro ponadto studium przeznacza określone tereny rolne na cele nierolnicze, o ile stanową one zwarty obszar podlegający ochronie (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), to ochronie tej podlega również działka o powierzchni do 0,5 ha wchodząca w skład tego obszaru, gdyby inwestor zamierzał zagospodarować ją na cele nierolnicze. Nie wiadomo więc dlaczego wójt wydaje decyzje o warunkach zabudowy niezgodne z polityką przestrzenną gminy i dlaczego rada gminy ma temu przeciwdziałać poprzez uchwalanie planów miejscowych niezgodnych z ustaleniami studium. Problematyka ta, jak zaznaczono, nie ma znaczenia przy ustalaniu istnienia niezgodności pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a studium oraz przy orzekaniu o skutkach prawnych tej niezgodności. Skutki te wynikają z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje nieważność ustaleń planu miejscowego w przypadku naruszenia zasad sporządzania tego planu. Bardziej ogólnie art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, zaś pewne konsekwencje procesowe tego stanu ustanawia art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. odnośnie aktów prawa miejscowego. W konsekwencji art. 147 § 1 p.p.s.a. przewiduje stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części, w przypadku uwzględnienia skargi. W nin. sprawie skarga, jak to obszernie wykazano, okazała się uzasadniona. Uwzględnienie skargi uzasadniało ponadto zgodnie z art. 200 p.p.s.a. przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot wynagrodzenia radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.). PM 27.04.2011 r.