I OSK 1285/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. i K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 172/11 w sprawie ze skargi D.B. i K.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 172/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.B. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku D.B. i K. B., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wyżej wymienionych, za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0598 ha i nr [...] o pow. 0,0329 ha, położoną. w obr. W., jedn. ewid. M., powiat krakowski, objętą księgą wieczystą KW [...], zajętą pod drogę powiatową nr K2148. Nieruchomość ta została przejętą przez Powiat Krakowski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Powodem odmowy był art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Wnioskodawcy złożyli stosowny wniosek w dniu 2 lutego 2009 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Krakowie), czyli po upływie wspomnianego terminu. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm., zwana dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia której zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Wyraźne brzmienie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające powoduje, że wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie wskazanym przez ustawę. Skutkiem niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co nakazuje uznać, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Organ wskazał także pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt P 33/07, którym udzielono odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez WSA w Gliwicach w przedmiocie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "z art. 73 wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych". W skardze D. B. i K. B. zarzucili naruszenie art. 2 i art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższy zarzut powołali się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, który pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. wystąpił do TK z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę D. B. oraz K. B. wskazując, że skarżący złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w dniu 30 stycznia 2009 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 2 lutego 2009 r. Oznacza to, że wniosek ten nie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, a więc w terminie od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r. Ponieważ wniosek był spóźniony, to organy obu instancji zasadnie odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Podkreślono, iż termin określony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest przepisem materialnoprawnym co oznacza, że nie może być przywrócony. Wniosek o odszkodowanie złożony po terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wygasa. Zachowanie terminu do złożenie wniosku jest jedną z przesłanek do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, gdyż zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia także wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa, gdyż organy wskazały i wyjaśniły w sposób prawidłowy zastosowanie norm prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżących o niekonstytucyjności art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Za nietrafny uznano zarzut, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające zezwala na wygaśnięcie roszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie własności nieruchomości. W tym zakresie TK w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 stwierdził, że w sytuacji, kiedy strona złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania a nie została wydana jeszcze decyzja Wojewody w trybie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy, to Starosta rozpatrujący wniosek byłego właściciela nieruchomości zobowiązany jest do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem w trybie art. 100 § 1 k.p.a. o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające. W skardze kasacyjnej D. B. i K. B., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w całości i powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwana dalej: p.u.s.a.), w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., w związku z "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a., poprzez niedokonanie właściwej kontroli działalności administracji publicznej i nieuchylenie; decyzji w całości w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego to jest przepisów art. 2 i 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez zastosowanie niezgodnego z nimi przepisu art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty wskazano, że zgodnie z treścią art. 73 ust. ustawy – Przepisy wprowadzające, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na mocy zaś art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 miało być ustalane i wypłacane według zasad określanych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdanie drugie omawianej normy stanowi, iż po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Dla ustalenia i wypłaty odszkodowania ustawa wymaga deklaratoryjnej decyzji organu potwierdzającej przejście prawa własności i indywidualizującej nieruchomość. W sytuacji, w której odpowiedni organ nie wyda w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. decyzji stwierdzającej przejście własności były właściciel, zmuszony rygorem utraty roszczenia (jego wygaśnięcia) o odszkodowanie, winien złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sytuacji, w której nie jest jeszcze wiadomo co do zasady czy dotyczy go regulacja art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Przewidziany przez ustawę okres dopuszczający składanie wniosków o wypłatę odszkodowania jest okresem obiektywnie rzecz ujmując krótkim, gdyż jedynie pięcioletnim. Fakt ten, w powiązaniu z okolicznością, iż po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa, łamie konstytucyjnie gwarantowane prawo do odszkodowania, ale również, w zakresie w jakim ustanawia krótki termin do zgłaszania wniosków, wprowadza nadmierne ograniczenie w korzystaniu z prawa do odszkodowania. Prawo do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na cele publiczne stanowi konstytucyjnie przewidziane prawo majątkowe, którego ochronę zapewnia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wprowadzone przez ustawę - Przepisy wprowadzające ograniczenie w postaci przedziału czasowego zamykającego się w pięciu latach w powiązaniu z wygaśnięciem roszczenia o wypłatę odszkodowania po jego upływie, narusza według stron art. 31 ust. 3 Konstytucji. Samo ograniczenie okresu, w którym istnieje możliwość złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest dopuszczalne ze względu na nadzwyczajne cele, jakie realizuje regulacja art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, jednakże ograniczenie prawa żądania wypłaty odszkodowania do pięcioletniego okresu jest ograniczeniem prawa nadmiernym i nie znajdującym uzasadnienia ani w celu omawianej regulacji, ani w interesie publicznym, ani w żadnej z przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym z pewnością można stwierdzić, iż skutki jakie przepisy wprowadzające wiążą z niezłożeniem w terminie wniosku o odszkodowanie przez dotychczasowego właściciela, są nieproporcjonalne. Ocena tego winna nastąpić w związku ze specyficznym charakterem deklaratoryjnej decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, która zawiera elementy konstytutywności, polegające na tym, że dopiero jej wydanie powoduje konkretyzację zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych skutków prawnych określonych w art. 73 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ wojewoda przy wydaniu decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego za strony postępowania uznaje nie tylko wnioskodawcę - aktualnego właściciela nieruchomości - ale także byłych właścicieli nieruchomości, której własność przeszła ex lege na nowy podmiot przyjąć należy, że dopiero postępowanie prowadzone przez wojewodę i wydana przez niego decyzja administracyjna konkretyzuje krąg uprawnionych podmiotów do żądania odszkodowania. Dodano również, że kłóci się z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji założenie, zgodnie z którym co prawda decyzja wojewody konkretyzuje strony postępowania ze względu na istniejący w dniu wydania tej decyzji interes prawny stron, tj. byłych właścicieli w sytuacji, w której interes ten zasadniczo już nie istnieje z powodu wygaśnięcia roszczenia. Z tych przyczyn zastosowanie przez WSA art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające jest niezgodne z art. art. 2 i 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Stanowi to naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślono w skardze kasacyjnej, iż możliwość powołania się na naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją jest akceptowana zarówno w doktrynie oraz w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt: I FSK 547/05, postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt: FSK 363/04, wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt: I OSK 988/07). Ponadto WSA naruszył przepisy postępowania to jest art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1 (tj. kontrola działalności administracji publicznej) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 2 p.p.s.a. przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne. Natomiast art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a przewiduje, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w część jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego doprowadziło do nieuwzględnienia skargi D.B. oraz K. B., tym samym pozbawiając ich prawa do odszkodowania. Z pewnością należy uznać, iż naruszenie prawa materialnego w przedmiotowej sprawie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zgodnie z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a obowiązkiem WSA było uchylić decyzję Wojewody Małopolskiego w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 1 § 2 p.u.s.a., który powiązano z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 lit. a" tej ustawy. Stawiając zarzut naruszenia ostatnio wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił podziału art. 145 § 1 p.p.s.a. na punkty, niemniej jednak z treści skargi kasacyjnej można wywieść, że zarzut obejmuje "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" p.p.s.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowość w tym zakresie potraktował jako oczywistą omyłkę. W petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie powiązano z jakimkolwiek przepisem, dopiero w uzasadnieniu wskazano na art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, przy argumentacji sprowadzającej się do stanowiska, że niewłaściwa kontrola administracji dokonana przez WSA, polegająca na zastosowaniu niezgodnego z Konstytucją art. 73 wymienionej ustawy, doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym, określającym podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że sąd I instancji może naruszyć tę regulację tylko w przypadku odmowy rozpoznania skargi mimo wniesienia jej w sposób odpowiadający regulacjom p.p.s.a., względnie w sytuacji, gdy rozpoznając skargę stosuje inne, niż legalność, kryterium sprawowanej kontroli. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż wniesiona skarga została rozpoznana co ma ten skutek, że zarzut naruszenia tego przepisu jest nieusprawiedliwiony. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. składa się z punktów, z których każdy odrębnie określa zakres działania sądów administracyjnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego punktu, co z uwagi na wymagania konstrukcyjne /materialne/ stawiane temu środkowi zaskarżenia, wynikające z art. 176 p.p.s.a., zarzut w tej części czyni wadliwie postawionym. W ramach omawianego zarzutu wskazano również na przepis art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., który w uzasadnieniu powiązano z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, jednakże wobec wady konstrukcyjnej – nie wskazano konkretnego ustępu tego artykułu w sytuacji, gdy dzieli się on na ustępy - rozpoznanie tak postawionego zarzutu było niedopuszczalne. Zaznaczyć jednak należy, że zarzut naruszenia art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, mieści się w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. /naruszenie prawa materialnego/ i postawiony został w sposób konstrukcyjnie prawidłowy w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że za prawidłowe należy uznać ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne, a zaaprobowane przez WSA w zaskarżonym wyroku. Zatem przypomnieć wypada /i jest to okoliczność bezsporna/, że złożony na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające wniosek o odszkodowanie, został złożony przez stronę skarżącą po upływie wskazanego w przepisie tym terminu, tj. po dniu 31 grudnia 2005 r. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożono bowiem w dniu 30 stycznia 2009 r. Taki stan faktyczny stanowi więc podstawę do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na art. 2, art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. W ocenie skarżącego kasacyjnie ograniczenie prawa wypłaty odszkodowania do pięcioletniego okresu jest ograniczeniem nadmiernym, nie znajdującym uzasadnienia w celu tej regulacji ani w interesie publicznym. Nadto występuje brak proporcjonalności normy prawnej ograniczającej konstytucyjnie chronione prawa, jeśli się weźmie pod uwagę skutki, jakie przepis art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające, wiąże z niezłożeniem w terminie wniosku o odszkodowanie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższy przepis na skutek skargi konstytucyjnej /np. wyrok z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 ; OTK-A 2004/7/66/, pytania prawnego /zob. wyrok z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07; OTK-A 2009/8/123/, jak również na skutek wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją /wyrok z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09; OTK-A 2011/4/35/, był kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i w orzeczeniach tych Trybunał szeroko odniósł się do podnoszonej skargą kasacyjną materii. I tak, w wyroku sygn. P 33/07 Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Na gruncie rozpoznanej sprawy wyrok ten ma istotne znaczenie, gdyż skarga kasacyjna wskazuje również na ten aspekt podnosząc, że dopiero decyzja Wojewody Małopolskiego /wydana w dniu z [...] grudnia 2008 r. i stwierdzająca, że Powiat Krakowski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się właścicielem działek nr [...] i [...], zajętych pod drogę powiatową, których właścicielami byli K. B. oraz D. B./, skonkretyzowała krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest zarówno poprawny systemowo, jak i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom /zob. też wyroki z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60/. Trybunał wskazał również, że w sytuacji, w której przepisy wprowadzające nie zawierają szczególnych rozwiązań proceduralnych, decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające, jest rozstrzygnięciem wydawanym w ramach procedury administracyjnej. W konsekwencji zastosowanie znajdują ogólne terminy załatwienia indywidualnych spraw określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Jest to akt deklaratoryjny, w którym w sposób wiążący przyznano, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc. Wreszcie Trybunał stwierdził, że skoro wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, a decyzja wojewody ma charakter dowodowy, to nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, ale stanowi element konieczny postępowania dotyczącego ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Natomiast wniosek wywłaszczonego podmiotu stanowi zgłoszenie roszczenia o odszkodowanie i jednocześnie jest żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Z kolei w wyroku sygn. K 20/09 Trybunał nawiązując do orzeczenia w sprawie sygn. P 33/07 podkreślił, że "zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga zachowania proporcjonalności /wyrok z [...] grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132/. Pochodną tak generalnie ujętej zasady konstytucyjnej jest zasada dopuszczalnych konstytucyjnie przesłanek ingerencji w sferę praw i wolności, której treść określa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przy ocenie, czy oznaczona ingerencja prawodawcy była zgodna z konstytucyjnym testem proporcjonalności, należy każdorazowo uwzględnić specyfikę poszczególnych praw i wolności". W dalszej części uzasadnienia Trybunału naprowadził, że "kontrola zgodności przepisu prawnego z normą zrekonstruowaną na podstawie art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 wymaga udzielenia kolejno odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy zakwestionowana norma reguluje problematykę wywłaszczenia za odszkodowaniem; 2) czy stanowi ona ograniczenie prawa do odszkodowania; 3) czy spełniony został wymóg ustawowej formy ograniczenia; 4) czy ograniczenie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, jest konieczne, a jego efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na podmiot wywłaszczony; 5) czy ograniczenie to jest uzasadnione w świetle przesłanek porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób; 6) czy ograniczenie nie narusza istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia". Odpowiadając pozytywnie na tak postawione pytanie Trybunał zawarł konkluzję, że "wprowadzenie 5 - letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania" oraz - "art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia". Uwzględniając zaprezentowane stanowisko Trybunału, które w zakresie wyroku sygn. P 33/07 trafnie zostało przedstawione w zaskarżonym wyroku, skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzająca, że Powiat Krakowski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się właścicielem działek nr [...] i [...], zajętych pod drogę powiatową, których właścicielami byli K. B. oraz D.B., ze względu na deklaratoryjny charakter, w żadnym wypadku nie miała wpływu na datę zgłoszenia roszczenia, które mogło być zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005 r. Natomiast pięcioletni okres umożliwiający dochodzenie odszkodowania przewidziany art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, nie narusza art. 2, art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy z powodu jego niezgodności z Konstytucją w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny takiej niezgodności w odniesieniu do wskazanych skargą kasacyjną przepisów nie stwierdził. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.