I OSK 988/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 156/07 w sprawie ze skargi B. M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 156/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej podpisanego w dniu 16 lipca 1960 r,. przyznała odszkodowanie S. S. S. za - prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Ponadto S. S. S. złożyła przed Amerykańską Komisją Odszkodowawczą oświadczenie o zrzeczeniu się praw do nieruchomości, która to nieruchomość została zbyta przez spadkobiercę S. S. S. na rzecz osób trzecich. Obecnie jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest B. M. L. Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2006r., na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych ( Dz. U. Nr 12, poz. 65), w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r., stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości - w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], kw nr [...] K. [...], stanowiącego niegdyś własność S. S. S., a obecnie należącego do B. M. L. Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006r. B. M. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, podnosząc między innymi, że powołana ustawa z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie może regulować praw i obowiązków obywateli, w szczególności w zakresie prawa własności. Wskazano także, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne ex nunc tj. od daty jej wydania. Natomiast ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych chroniącą skarżącą, sąd wieczystoksięgowy nie będzie mógł na podstawie zaskarżonej decyzji wpisać Skarbu Państwa jako właściciela udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w K. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 156/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd wskazał, że Komisja ds. Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych w decyzji z dnia [...] stycznia 1966 r. stwierdziła, że obywatele Stanów Zjednoczonych S. S. S. i T. B. S. byli właścicielami po - nieruchomości, wpisanej do księgi wieczystej nr [...] w katastrze rejonu K. [...] ([...]), składającej się z dwóch działek gruntu o numerach [...] i [...], o powierzchni, odpowiednio [...] i [...] m2, zabudowanych trójkondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w K. Komisja została poinformowana, że T. B. S. zamieszkały w [...] zmarł w dniu [...] sierpnia 1962 r. pozostawiwszy testament. Jednakże autentyczność jego ostatniej woli nie została oficjalnie potwierdzona. Komisja stwierdziła, że w świetle przepisów prawa obowiązującego w stanie K. dotyczących wspólnoty majątkowej, powódka S. S. S. zastąpiła jako strona powodowa T. B. S.. Komisja stwierdziła, że osoba wnosząca roszczenie straciła, w wyniku wprowadzenia przez Polskę aktów prawnych i dekretów dotyczących nieruchomości przeznaczonych na wynajem, możliwość użytkowania i posiadania swoich udziałów we wskazanej nieruchomości z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59), czyli z dniem 12 lutego 1959r. Osoba wnosząca roszczenie została uznana przez Komisję za uprawnioną do odszkodowania z tytułu posiadania udziałów w wymienionej wyżej nieruchomości i odszkodowanie to zostało jej przyznane. Jednocześnie osoba wnosząca roszczenie zrzekła się i przeniosła na Rząd Polski wszystkie swoje prawa do nieruchomości, której dotyczyło odszkodowanie. Sąd wskazał, że kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów, powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r., zostały wydane po ustaleniu, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe dla ich wydania, a mianowicie nieruchomości zostały faktycznie przejęte na rzecz Państwa, w związku z czym ich współwłaścicielka wystąpiła do Komisji ds. Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości. Podniesiono, że zgłaszająca roszczenie potwierdziła zaspokojenie jej roszczeń złożonym oświadczeniem. W wyniku wydania kwestionowanych decyzji sporny udziału w wysokości - w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa w dniu określonym w decyzjach, tj. [...] kwietnia 1968r. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2006r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, a ustawa ta jest obowiązującym prawem, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do kwestionowania decyzji Ministra Finansów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. L. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie - gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - to na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie od Ministra Finansów, jako organu, który wydał decyzję, kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na: 1) utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. pomimo, że, jako prowadząca do wywłaszczenia, została ona wydana z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r., mimo, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została ona wydana, było bezprzedmiotowe i powinno było zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a ponadto postępowanie to naruszało zasadę wyrażoną w art. 7 k.p..a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.; 3) nieomówieniu w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżącej dotyczących konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydanej przez Ministra Finansów oraz nieomówieniu w uzasadnieniu wyroku zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez Ministra Finansów art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz niewyjaśnieniu, dlaczego Sąd uznał zarzuty skarżącej za niezasadne, a przez to sporządzeniu uzasadnienia wyroku sprzecznie z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, mimo, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonanie wpisu Skarbu Państwa w miejsce skarżącej w księdze wieczystej w wyniku decyzji wydanej przez Ministra Finansów będzie prowadziło do wywłaszczenia skarżącej, co niewątpliwie stoi w sprzeczności z przepisami art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podkreśliła, że jest właścicielką udziału w wysokości - w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w K. Wskazany udział nabyła od J. L., natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego było prawo własności przysługujące S. S. do - udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w K. Z tego powodu konstytutywna - zdaniem skarżącej - decyzja Ministra Finansów jest bezprzedmiotowa, gdyż udział ten należy do B. M. L., a nie do S. S. i jej spadkobierców. Wskazano, że skoro Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie doprowadzał do automatycznego przeniesienia prawa własności, do przeniesienia własności niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., to nie można zatem uznać, że decyzja ta ma jedynie charakter deklaratywny. Podniesiono, że jeżeli decyzja Ministra Finansów miałaby charakter deklaratywny - jak to uznał Sąd pierwszej instancji - wówczas stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie mógłby zostać zmieniony, a zatem nie byłoby podstaw do wpisywania w księdze wieczystej ostrzeżenia przeciwko prawu własności skarżącej na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Finansów, wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jedynym celem ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. jest wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej nieruchomości. Ponadto wskazano, że biorąc pod uwagę deklaratoryjny charakter decyzji należy zauważyć, iż nie tworzy ona nowej sytuacji prawnej, stwierdza jedynie ich powstanie z mocy samego prawa ze skutkiem od momentu w jakim dany stan zaistniał. Wobec tego decyzja Ministra Finansów nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego, bowiem skutek taki nastąpił z przejściem prawa do nieruchomości w oparciu o układy indemnizacyjne. Organ podkreślił także, iż usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, leży w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Na koniec Minister Finansów wskazał, że ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który postanowieniem z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt 31/99, uznał jej zgodność z obecną Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 wskazanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - podstawa skargi kasacyjnej opiera się na zarzutach naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien powołać w jej treści przepisy prawa, które stosował albo powinien zastosować wojewódzki sąd administracyjny. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Finansów, wydana na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Mając na uwadze określony w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, badaniu przez Sąd pierwszej instancji podlegały między innymi przepisy prawa powołane jako materialnoprawna podstawa skarżonej decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie stawia jednak zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny przepisów podlegających jego ocenie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji, a podstawy kasacyjne w zakresie naruszenia prawa materialnego opiera wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie został naruszony, gdyż S. S. otrzymała odszkodowanie za - części nieruchomości i utraciła do niej prawo w związku ze złożonym oświadczeniem o zrzeczeniu się praw do nieruchomości. W późniejszym terminie dokonała sprzedaży utraconego już prawa do nieruchomości na rzecz skarżącej. Skarżąca może zatem szukać ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Żaden z przytoczonych przepisów nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania przed sądem administracyjnym, w związku z czym powołanie przez stronę jako podstawę skargi kasacyjnej samych przepisów konstytucyjnych w oderwaniu od norm prawa administracyjnego, mających zastosowanie w sprawie, nie pozwala potraktować ich jako podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie, w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślić należy, że zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem polegającym na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Będący przedmiotem kontroli instancyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnia wyczerpująco stanowisko tegoż Sądu i wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, co czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym. W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, jest nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.