II GSK 1519/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2207/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z następującym uzasadnieniem. M. P. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) trzykrotnie w latach 2005 – 2007 zwracała się do Biura Powiatowego ARiMR w J. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W wyniku rozpatrzenia tych wniosków, decyzjami z [...] grudnia 2005 r. (za rok 2005), z [...] października 2006 r. (za rok 2006), z [...] grudnia 2007 r. (za rok 2007) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu 25 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień do sprawy, z uwagi na brak wniosku o kontynuację programu na rok 2008 i 2009. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w oświadczeniu z dnia 3 marca 2010 r. poinformowała, że grunty, na których prowadziła działalność rolniczą i otrzymywała dopłaty z tytułu ONW należały do małżonków M. i S. P., jednakże kiedy w dniu 11 kwietnia 2008 r. zmarła M. P., musiała zaprzestać tej działalności z uwagi na konflikt ze spadkobiercami, którzy uniemożliwili jej dalsze użytkowanie gruntów. Do pisma dołączyła kopię aktu zgonu. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 3.960 zł, stwierdzając, że analiza złożonych przez skarżącą wniosków oraz zebranej w sprawie dokumentacji wykazała, że producent rolny, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie prowadził zadeklarowanych upraw przez 5 lat. W związku z powyższym skarżąca winna zwrócić kwotę nienależnie pobranej płatności. Organ ponadto wskazał, że strona nie skorzystała ze złożenia wyjaśnień w trybie § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, dalej: rozporządzenie ONW"). Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), skoro skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej – mimo deklarowania prowadzenia jej przez 5 lat, to musi zwrócić otrzymaną całość płatności ONW za cały okres jej pobierania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia nienależnie pobranych płatności – wskazane w art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15, dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006). Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że jest ona zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano, bowiem organy naruszyły przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że przepis § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ONW ten wskazuje, że: płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte wnioskiem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, pod warunkiem poinformowania Agencji o rozwiązaniu umowy, zgodnie z art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Skarżąca mogła uniknąć obowiązku zwrotu płatności, jednakże warunkiem koniecznym do zastosowania tego przepisu było poinformowanie o rozwiązaniu umowy dzierżawy w terminie wskazanym art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 – który stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności – czego skarżąca nie uczyniła mimo wskazania we wniosku o przyznanie płatności o obowiązku informowania o wszystkich okolicznościach związanych z przyznaną płatnością. Ponadto z uregulowań unijnych wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami. Przepisy stanowią, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat, jednocześnie okres ten zostaje ograniczony do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. UE. L. Nr 141.18 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego i nie oceniły, czy skarżąca działała w dobrej wierze i nie zastosowały wobec niej ograniczenia czasowego dotyczącego zwrotu, mimo że powinny przepis ten stosować z urzędu, bez wniosku uczestnika postępowania. Skoro organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie takich okoliczności, jego działanie pozostaje w sprzeczności z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ nie zastosował również wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszących się do braku obowiązku zwrotu, które – ze względów czasowych – mogły wystąpić w rozpatrywanej sprawie, gdyż płatności objęte postępowaniem odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania tj. 24 maja 2010 r. Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w części i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 5 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 polegające na błędnym zastosowaniu przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie beneficjent pozostawał w dobrej wierze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ zawarł argumenty na poparcie powyższego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 5 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego błędne zastosowanie przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie beneficjent pomocy pozostawał w dobrej wierze. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący organ argumentował, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zarzucił organom nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. A w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności dokonania oceny czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Jednakże zaskarżony wyrok opiera się również na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Na podstawie uzasadnienia wyroku, zdaniem skarżącego należy przyjąć, że w ocenie Sądu naruszenie prawa materialnego polegało na niezastosowaniu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, z czym nie można się zgodzić, gdyż wykonanie wyroku oznaczałoby nie tylko przeprowadzenie postępowania dowodowego, ale również przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie beneficjent pozostawał w dobrej wierze. Natomiast zachowanie beneficjenta wyraźnie wskazuje, że nie wykazał się należytą starannością, a co za tym idzie nie można mówić o wystąpieniu przesłanki dobrej wiary. Przechodząc do oceny tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidujący oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego jednocześnie określa postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego czy też do wadliwego wyboru przez sąd normy prawnej lub mylnej subsumcji. Naczelny Sąd Administracyjny analizując zarzut skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie uznał, iż w istocie dotyczący on niewłaściwego zastosowania przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego pod katem przesłanek przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czego skarżący organ nie kwestionuje. Należy podkreślić, że Sąd I instancji stwierdził też, że organ powinien był zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rozważyć z urzędu. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Bowiem przepis art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 reguluje kwestie związane ze zwrotem nienależnych płatności. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W ust. 4 powołanego przepisu, określono przesłanki, których wystąpienie powoduje, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Z kolei w ust. 5 tego przepisu określono wyłączenie zastosowania obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności z uwagi na upływ czasu. W myśl art. 73 ust. 5 akapit 1 tego Rozporządzenia obowiązek zwrotu, określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W akapicie drugim tej normy prawnej stwierdzono, że jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z przepisu tego wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata powinny być przez organ rozważone w rozpoznawanej sprawie, szczególnie że od daty pierwszej płatności pomocy do daty powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze tej płatności (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 24 maja 2010 r.) upłynął okres czterech lat. Należy oczywiście zgodzić się z organem, że ustalenie iż okoliczności faktyczne nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny czy przepisy prawa materialnego zostały w sprawie właściwie zastosowane. Jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie beneficjent pomocy pozostawał w dobrej wierze w rozumieniu przepisu art. 73 ust. 5 akapit drugi ww. Rozporządzenia. Sąd nie czynił takich rozważań w stanie sprawy, a jedynie wskazał organowi by uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie braku obowiązku zwrotu ze względów czasowych. Z użytego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania "organ nie zastosował również wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszących się do braku obowiązku zwrotu, które – ze względów czasowych – mogły wystąpić w rozpatrywanej sprawie", jasno wynika, że Sąd stwierdzone naruszenie przepisów postępowania powiązał z naruszeniem przepisów prawa materialnego jedynie w celu wskazania organom, by rozważyły zastosowanie w sprawie przepisów o braku obowiązku zwrotu nienależnych płatności z uwagi na przedawnienie, przez poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń, czego organ nie kwestionuje. Zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądził, że w przedmiotowej sprawie beneficjent pomocy pozostawał w dobrej wierze. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.