I SA/Wa 1963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., pozostająca według tej księgi w dniu wydania decyzji we współwłasności w udziałach po 1/2 części [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. R., została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w P., na odcinku od istniejącego układu dwujezdniowego w rejonie ul. [...] do granicy miasta. Pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Województwo [...] prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], składającą się działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, że przed Sądem Apelacyjnym w P. toczy się, z powództwa Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., postępowanie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w P. [...], ujawnionych w kilku księgach wieczystych, z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowaniem tym objęta została również nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...], z tytułu przejęcia której toczy się obecne postępowanie o odszkodowanie. Na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. zażalenia złożyli P. R. oraz [...] sp. z o.o. Żalący się podnieśli, że wbrew twierdzeniom Wojewody [...], kwestia uzgodnienia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości nie ma wpływu na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] z tytułu przejęcia jej na rzecz Województwa [...]. Zdaniem żalących się Wojewoda [...] prowadząc zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, jak i postępowanie odszkodowawcze, jest bezwzględnie związany domniemaniem prawnym wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a w warunkach niniejszej sprawy na dzień, kiedy stała się ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, domniemanie to nie zostało obalone. Zażalenie odwołuje się również do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r., sygn. akt: VI SA/Wa 442/06, publ. LEX nr 265649). W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi postępowanie toczące się przed Sądem Apelacyjnym w P. o sygn. [...], w przedmiocie uzgodnienia działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z faktem, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991r., znak: [...], stwierdzająca, że nieruchomość [...] należąca do M. F. nie podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992r., znak: [...], co z kolei miało wpływ na bezskuteczne zbycie nieruchomości przez spadkobierców M. F. Z uwagi na wpis do księgi wieczystej nr [...] ostrzeżenia o roszczeniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P. o usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wpisanego w dniu [...] maja 2004 r. na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lutego 2004 r., Minister zauważył, iż zastosowanie w takiej sytuacji ma art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, iż rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Tym samym rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej została wyłączona na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wzmianka jest informacją o wszczętym lub toczącym się postępowaniu, którego zakończenie może doprowadzić do zmiany stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, a tym samym ogranicza zaufanie do księgi wieczystej. Rękojmia jest wyłączona dopóty, dopóki wzmianka (ostrzeżenie) nie zostanie wykreślona. W związku z tym, zdaniem Ministra, do momentu uzgodnienia treści ww. ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe prawidłowe ustalenie stron, a tym samym osób, które w rzeczywistości będą adresatami decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o po w. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha. Tym samym należy uznać, iż postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności ww. działek powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia w postępowaniu sądowym poprzez uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], a tym samym ustalenie kręgu osób, którym na dzień ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej przysługiwały prawa do ww. działek. Niewątpliwie kwestia ta jest jedną z najistotniejszych kwestii w postępowaniu odszkodowawczym, zaś stanowisko to znajduje poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08 (publ. Lex nr 499886), który stwierdził, że "zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby – w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ." Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. R. Skarga zarzuca naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o odszkodowaniu ma charakter "wtórny" w stosunku do postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji drogi, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w której to decyzji ustalane są podmioty wywłaszczane z nieruchomości i to właśnie tym osobom przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Decyzja o lokalizacji drogi jest ostateczna i korzysta z domniemania jej legalności, również w zakresie jej adresatów, w tym podmiotów wywłaszczonych. Naruszenie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przejawia się zaś w samodzielnym dokonywaniu bezpodstawnych ustaleń dotyczących właściciela i pominięcie faktu, że to skarżący wpisany jest do księgi wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, co jest wiążące dla organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Zarząd Dróg Miejskich w P. – uczestnik postępowania – w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. poinformował, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w P. uzgodnił treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wpisanie w dziale II Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wpis ostrzeżenia nie przekreśla domniemania zgodności ujawnionego w księdze wieczystej prawa z rzeczywistym stanem prawnym, ale wyłącza on w tym zakresie rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej. "Uregulowane w art. 10 ust. 2 [ustawy o księgach wieczystych i hipotece] ostrzeżenie jest szczególnym wpisem zabezpieczającym roszczenie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Podstawę wpisu ostrzeżenia stanowi nieprawomocne orzeczenie lub postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia. Przy wpisie ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej wymienia się prawo, przeciwko któremu jest ono skierowane, oraz osobę, której roszczenie zostało przez wpis ostrzeżenia zabezpieczone. (...) Skutki ostrzeżenia polegają na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg w zakresie objętym wpisem (...)" (zob. Komentarz do art.10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [w:] H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczystej, Oficyna, 2007). To ostatnie twierdzenie, jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, wynika z art. 8 przywołanej ustawy. "Wzmianka o wniosku ma istotne znaczenie, ponieważ poza zachowaniem miejsca dla wpisu, którego dokonania wnioskodawca żąda, wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 u.k.w.h.), decyduje o chwili rozstrzygającej o przyjęciu dobrej bądź złej wiary (art. 6 ust. 3 u.k.w.h.) i powoduje, że ujawnione w księdze prawo, którego wniosek i wzmianka dotyczy, nie korzysta już z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.)" (zob. Komentarz do art.626(7) kodeksu postępowania cywilnego [w:] H. Ciepła, E. Bałan-Gonciarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece... ). Jeśli weźmiemy pod uwagę, że w niniejszej sprawie wpisu ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej [...] dokonano w dniu [...] maja 2004 r., czyli na kilka lat przed wszczęciem zarówno postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji drogowej, jak i postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość przejętą pod tę inwestycję, to za słuszne należy uznać stanowisko organu II instancji, iż z powodu wyłączenia rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej postępowanie o przyznanie odszkodowania należało zawiesić, do czasu definitywnego rozstrzygnięcia o tym, kto był właścicielem nieruchomości przejętej na własność Województwa [...] w dniu, kiedy ostateczna stała się decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach ...). Ustaleń podmiotowych w tym zakresie, przyjętych w decyzji lokalizacyjnej, opartych na treści wpisu w księdze wieczystej, której rękojmia wiary publicznej została wyłączona przez wpis ostrzeżenia, nie można traktować w takiej sytuacji jako ostatecznych. W szczególności nie może przesądzać o tym fakt, że w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej ustalono strony postępowania lokalizacyjnego. Decyzja odszkodowawcza ma bowiem inny przedmiot niż decyzja lokalizacyjna, a kwestia ustalenia podmiotów, na rzecz których ma być wypłacone odszkodowanie, jest kwestią podstawową w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy decyzji lokalizacyjnej. Ustalenia co do podmiotów uprawnionych musi poczynić organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze (oczywiście na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, jak wskazano wyżej), ale musi to uczynić niezależnie od ustaleń decyzji lokalizacyjnej, której treść, także z uwagi na wyłączenie rękojmi księgi wieczystej, również może ulec zmianie. Z przywoływanego przez skarżącego art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości w dniu wydawania decyzji lokalizacyjnej i według jej wartości w dniu wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis ten traktuje zatem o sposobie wyliczenia wysokości odszkodowania, nie przesądzając, komu to odszkodowanie ma być wypłacone, ani że wynikać ma to z treść decyzji lokalizacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powołanym dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ II instancji nie dokonywał ustaleń dotyczących właściciela nieruchomości z pominięciem faktu, że to skarżący wpisany jest (obecnie należałoby powiedzieć – był, jeśli wiarygodne jest twierdzenie uczestnika postępowania) do księgi wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości. Organ, powołując się na wyłączenie rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, co do wpisu w dziale II tej księgi, zawiesił postępowanie do czasu, aż sąd powszechny, właściwy w sprawie, rozstrzygnie ostatecznie tę kwestię. Organ nie obalił przy tym domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż nie poczynił ustaleń sprzecznych z wpisem w działem II księgi. Użyte wcześniej przez sąd stwierdzenie, iż wpis ostrzeżenia nie przekreśla domniemania zgodności ujawnionego w księdze wieczystej prawa z rzeczywistym stanem prawnym, ale wyłącza w tym zakresie rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej, należy rozumieć w ten sposób, że sam wpis ostrzeżenia nie może spowodować odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz podmiotu, przeciwko którego prawu ostrzeżenie jest kierowane, ale może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, z uwagi na wątpliwości, co do podmiotu uprawnionego do odszkodowania, z racji wyłączenia rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej. W ocenie sądu takie rozumowanie prowadzi do konkluzji, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pozwalający na zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, nie został naruszony. W ocenie sądu w okolicznościach tej sprawy było to usprawiedliwione. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.