II OSK 1370/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 221/10 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. K. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt. IV SAB/Wa 221/10 uwzględniając skargę M. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy zobowiązał prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dnia 2 listopada 2010r.. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Wygon w Warszawie. Skarżący podniósł, że pomimo upływu bardzo długiego czasu sprawa nie została zakończona. Podał też, że pismem z dnia 5 maja 2010r. organ poinformował go, że zgodnie z art. 10 k.p.a. może przed wydaniem decyzji zapoznać się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżący podkreślił, że Prezydent m. st. Warszawy pomimo, że ustalił, iż przedmiotowy teren nie podlega ochronie konserwatorskiej oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia przez organ ochrony zabytków. Strona skarżąca wskazała też na pismo Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Bielany z dnia 5 maja 2010r. skierowane do Stołecznego Konserwatora Zabytków, z którego jednoznacznie wynika, że organ ma świadomość, iż w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji nie zachodzi konieczność dokonania uzgodnień z organami konserwatorskimi. Skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z zażaleniem (w trybie art. 37 k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zażalenie to jednak uznane zostało za nieuzasadnione postanowieniem Kolegium z dnia 28 września 2010r. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sprawa z wniosku M. K. jest skomplikowana i wymaga zebrania oraz przeanalizowania obszernego materiału dowodowego. Postępowanie, które było prowadzone przed organami konserwatorskimi powinno być formalnie zamknięte. Oczekiwanie na formalne zamknięcie sprawy przez organy ochrony zabytków spowodowało wydłużenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w świetle powołanych powyżej wywodów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy został złożony w kwietniu 2009r. i do czasu rozpoznania skargi tj. do 30 marca 2011r. sprawa nie została zakończona. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 września 2010r. uznało za nieuzasadnione zażalenia M. K. na bezczynność organu I instancji. Sąd uznał, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika bezspornie, że Prezydent m. st. Warszawy na dzień rozpoznawania sprawy ze skargi M. K. pozostawał w bezczynności. Prezydent m. st. Warszawy bezzasadnie przedłużył postępowanie oczekując na zajęcie stanowiska przez organy konserwatorskie, wiedząc, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Z pisma Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Bielany z dnia 5 maja 2010r. skierowanego do Stołecznego Konserwatora Zabytków, wynika, że organ wiedział, iż w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji nie zachodzi konieczność dokonania uzgodnień z organami konserwatorskimi. W tej sytuacji zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie było przeszkód do załatwienia sprawy z wniosku M. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent m. st. Warszawy domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi względnie jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie tj. art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w związku z niewydaniem decyzji w terminie oraz art. 60 w związku z art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ nie miał obowiązku dokonywać uzgodnienia projektu decyzji z właściwym konserwatorem zabytków, - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez podjecie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, tj. uznanie że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości z konserwatorem zabytków nie było wymagane, oraz art. 149 p.p.s.a. w zw z art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s..a. poprzez nakazanie załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca pomimo że nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą niniejszej sprawy jest obowiązek dokonania przez organ uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. Organ kompetentny do dokonania ustalenia warunków zabudowy nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć kwestii czy dana nieruchomość podlega ochronie konserwatorskiej. Organem tym jest z mocy art. 89 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator zabytków w piśmie z 19 maja 2010r. podkreślił z całą stanowczością, że planowane przez inwestora działanie podlega wiążącej ocenie konserwatora zabytków. Zaś działki o nr. 112 i 114 na których jest planowana inwestycja współtworzą obszar wpisany do rejestru zabytków jako park w Młocinach. Prezydent m. st. Warszawy zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tenże postanowieniem z dnia 16 lipca 2010r. nie uzgodnił projektu tej decyzji. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie z dnia 6 sierpnia 2010r., które zostało przekazane Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dniu 21 marca wydał on postanowienie w którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając że organ nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość należy do obszaru zabytkowego parku a w konsekwencji podlega ochronie konserwatorskiej. Z powyższego wynika, że działanie Prezydenta m. st. Warszawy dotyczące uzgodnienia projektu było prawidłowe i konieczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd Wojewódzki nieprawidłowo ustalił, że organ wiedział iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega ochronie konserwatorskiej i w związku z tym nie powinien czekać na ostateczne rozpoznanie sprawy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Uwadze Sądu umknęło, że informacja organu zawarta w piśmie z dnia 5 maja 2010r. o braku konieczności uzgodnienia projektu została sprostowana w piśmie z dnia 26 maja 2010r. po otrzymaniu stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd pominął także w całości rozstrzygnięcie z dnia 16 lipca 2010r. Stołecznego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, co skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd nie wykazał też dlaczego nie uwzględnił tych dokumentów i nie rozważył skutków jakie z nich wynikają, w związku z czym należy uznać, że także uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymaganiom prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w świetle przepisów art. 60 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to na Prezydencie m.st. Warszawy jako właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy ciążył obowiązek zbadania czy przedmiotowa działka podlegała jakiejkolwiek formie ochrony przewidzianej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym to właśnie ten organ był władny rozstrzygnąć kwestię czy dana nieruchomość podlega ochronie konserwatorskiej. Zatem zdaniem M. K. nie można zgodzić się z twierdzeniem, zgodnie z którym w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kompetentnym organem do rozstrzygnięcia czy dana działka jest objęta ochroną konserwatorską jest Wojewódzki Konserwator zabytków, ponieważ to Prezydent m. st. Warszawy jako organ I instancji powinien dochować należytej staranności i rozstrzygnąć na podstawie rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków czy dana nieruchomość kwalifikuje się do uzgodnień konserwatorskich. Zdaniem M. K. z postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 kwietnia 2010r. uchylającego postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i umarzającego postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji z 1 lipca 1965r. o wpisaniu do rejestru zabytków parku w Młocinach, dobitnie wynika że organ nie miał podstaw do wystąpienia do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie, ponieważ działki na których ma być zrealizowana inwestycja nie są objęte ochrona konserwatorską. Odnosząc się do prowadzonego postępowania uzgodnieniowego z konserwatorem zabytków podniósł, że było ono prowadzone w oparciu o przesłane poza trybem postępowania administracyjnego, bez żadnej podstawy prawnej, stanowiące prywatną opinię pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2010r., zatem nie może ono stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent m. st. Warszawy posiadał pełnię wiedzy na temat stanu prawnego przedmiotowych działek z zakończonego postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010r. postępowania wyjaśniającego decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków parku w Młocinach, zatem nie było przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego od około 12 miesięcy organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia czy uprawnionym było wstrzymywanie się przez Prezydenta m. st. Warszawy z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu zakończenia się postępowania uzgodnieniowego toczącego się przed organami konserwatorskimi. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt. 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta wydaje decyzje o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z Wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 tej ostatniej ustawy taką formą ochrony jest wpis do rejestru zabytków. Podczas rozpoznania wniosku M. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji mieszkaniowej powstała wątpliwość czy działki na których miałaby być zrealizowana ta inwestycja znajdują się na terenie objętym decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 1 lipca 1965r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr. 646/1 "parku w Młocinach". Wbrew twierdzeniom M. K. postępowanie toczące się przed organami konserwatorskimi w sprawie wyjaśnienia treści wskazanej decyzji o wpisie parku do rejestru zabytków nie wyjaśniło wskazanych wyżej wątpliwości, bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010r. umorzył postępowanie w tej sprawie, uprzednio uchylając postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 października 2008r. Minister uznał jedynie, że zastosowany w sprawie tryb z art. 113 § 2 k.p.a. nie służy do wyjaśniania treści decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków Parku w Młocinach i w żaden sposób nie wskazał jaki teren objęto tym wpisem, w szczególności czy są nim objęte działki przeznaczone pod planowaną inwestycję. W tych okolicznościach Prezydent m. st. Warszawy w piśmie z dnia 26 maja 2010r. do Stołecznego Konserwatora Zabytków (karta 66 akt administracyjnych) ponowił wniosek z dnia 20 listopada 2009r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej decyzji zmieniając tym samym swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 5 maja 2010r. Tej ostatniej okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki, który zasadność skargi oparł zasadniczo na pierwotnym stanowisku Prezydenta z pisma z dnia 5 maja 2010r. Sąd ten nie wziął też pod uwagę postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lipca 2010r. nie uzgadniającego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem wydanym dnia 21 marca 2010r. (przed wydaniem zaskarżonego wyroku) utrzymał w mocy. Słuszne skąd inąd stanowisko M. K., że do Prezydenta m. st. Warszawy należy ocena czy działki pod przedmiotową inwestycję objęte są ochroną konserwatorską i czy w związku z tym projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, nie uzasadnia jednak jego skargi. Bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach wskazujących na wątpliwości co do objęcia ochroną konserwatorską działek pod planowaną inwestycję nie sposób uznać, że Prezydent m. st. Warszawy stosował celową obstrukcję ukierunkowaną na przedłużenie postępowania. Natomiast kwestia tego czy projekt decyzji o warunkach zabudowy należało skierować do uzgodnienia pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy dotyczącej tego czy Prezydent pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji, kwestia ta może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym i ewentualnie później sądowym. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku Prezydent m.st. Warszawy oczekiwał na zakończenie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art.60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy p.z.p., którego wynik niewątpliwie ma wpływ na rozstrzygnięcie tego organu, czego Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując, że organ jest w bezczynności i nakazując mu załatwienie sprawy w terminie 1 miesiąca naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 w zw. z art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu przedstawionych powyżej okoliczności sprawy a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te i wskazaną wyżej ocenę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną , uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.