II OSK 1684/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 50/11 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B.K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 26 lutego 2010 r. do Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska wpłynął wniosek firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa zakładu zamrażalni owoców i warzyw do składowania" na działkach nr [...] w D. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 81 § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Od tej decyzji złożyła odwołanie skarżąca. Decyzją [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem działalności zakładu inwestora jest zamrażanie owoców i warzyw oraz ich składowanie i że w planowanych obiektach magazynowych zostanie zastosowana instalacja chłodnicza wykorzystująca amoniak i dwutlenek węgla w systemie kaskadowym NH3/CO2. Planowane przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy obiektów istniejącego zakładu z utrzymaniem prowadzonego kierunku przetwórstwa/produkcji. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska powyższą inwestycję prawidłowo zakwalifikował w myśl § 3 ust. 1 pkt 81 oraz § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy uznał, że dla powyższego przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania na środowisko, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wyraził opinię, że dla wskazanego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko, a zakres raportu powinien obejmować zagadnienia określone w art. 66 ust. 1 pkt 1-9, pkt 11-20, a także ust. 2-6 ustawy środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu inwestycji na stan zachowania siedlisk będących celem ochrony rezerwatu przyrody "Linje". W dniu [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę otrzymane opinie, wnioski, uwagi oraz rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie inwestycji z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska a także rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, wydał postanowienie stwierdzające wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, analiza treści postanowienia prowadzi do wniosku, że zakres raportu określony został zgodnie ze wskazaniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Raport został złożony w dniu 10 maja 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy dnia [...] lipca 2010 r. wydał opinię uzgadniającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia zgłaszając warunki, które zostały uwzględnione w punktach nr 2 i 3 zaskarżonej decyzji, a w dniu [...] sierpnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wydał postanowienie uzgadniające w zakresie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowe przedsięwzięcie zgłaszając jednocześnie warunki uzgodnienia. Wskazane w postanowieniu warunki zostały zawarte w punktach nr 2 i 3 decyzji I instancji utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu I instancji, trudno dopatrzyć się w takim postępowaniu naruszenia jakichkolwiek przepisów obowiązującego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Po pierwsze, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, w tym w szczególności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze z dnia 17 grudnia 2010 r., przez co Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), polegającego na braku wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz należytego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów skargi. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym ten przepis nie powinien być stosowany, a także naruszenie art. z 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania. Po trzecie, naruszenie przepisu postępowania art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 146 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w tej sprawie powinien to uczynić i stwierdzić naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 4 oraz naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 oraz 72 ust. 2 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 10-18 ustawy środowiskowej poprzez brak ich zastosowania przez organy obydwu instancji w stanie faktycznym, w którym znajdowały one zastosowanie oraz uchylić zaskarżoną decyzję. Po czwarte, naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym powinien być on zastosowany poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że art. 82 ust. 1 pkt 1b ustawy środowiskowej, nakłada na organy administracji obowiązek ustalenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób jednoznaczny ograniczeń uciążliwości dla terenów sąsiednich. Po piąte, naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez brak jego zastosowania w stanie faktycznym, w którym powinien być on zastosowany poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób jednoznaczny termin wykonania analizy porealizacyjnej. Po szóste, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przepisów prawda materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji do jasnego i precyzyjnego formułowania obowiązków określonych w decyzji w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Po siódme, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji, było stwierdzenie naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także inwestor. Wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości i "odrzucenie skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze. Jest to konieczne dla właściwej oceny prawnej prawidłowości zastosowania (subsumpcji) w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a następnie poddania ich wykładni w danym stanie faktycznym. Po pierwsze, trzeba stwierdzić, że chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymagania nałożone przez powyższy przepis. Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Oznacza to, że skarżący nie mógł skutecznie podnieść w niniejszej sprawie tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji przyjął wynikający z akt sprawy stan faktyczny, który wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie budzi wątpliwości. Stąd chybiony jest zarzut dotyczący braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Wynika to także z tego, że uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego podnosi błędnie, że brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. dotyczy "naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwie zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a." Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że jeżeli Sąd I instancji uwzględni skargę na decyzję to uchyla tę decyzję w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania – a nie prawa materialnego – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie nastąpiło także nieprecyzyjne określenie obowiązków określonych w osnowie decyzji środowiskowej w świetle dyspozycji art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Jest bowiem oczywiste, że biorąc pod uwagę specyfikę realizowanego przedsięwzięcia, tj. rozbudowę istniejącego już zakładu zamrażalni owoców i warzyw do ich składowania, nałożone obowiązki muszą uwzględniać w szczególności okres trwającej kampanii ich pozyskiwania. Stąd na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej nałożono na danego przedsiębiorcę obowiązek dotyczący "ograniczenia ruchu w godzinach nocnych (22.00–6.00) w okresie kampanii w związku ze zwiększonym ruchem pojazdów ciężarowych". Określony w ten sposób obowiązek jest także skorelowany z dyspozycją art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej odnośnie opracowania analizy porealizacyjnej dotyczącej ewentualnej emisji hałasu w środowisku. Dlatego też nałożony obowiązek jednoznacznie stanowi, że "Pomiary należy przeprowadzić w okresie kampanii w rejonie najbliższej istniejącej jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej (zgodnie ze wskazaniami planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego), a wyniki przedstawić niezwłocznie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska". Oznacza to, że kontrola w tym zakresie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji środowiskowej była prawidłowa i uwzględniła powyższą okoliczność faktyczną związaną z tego rodzaju okresową działalnością występującą tylko w okresie takiej kampanii. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w związku z art. 77 ust. 1 pkt 4 i art. 77 ust. 1 pkt 2 jak i art. 78 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 10 ustawy środowiskowej. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędnie powołano w tym zarzucie kasacyjnym art. 146 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ takiego przepisu nie ma w k.p.a. Ponadto podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego w żadnym przypadku nie stanowią przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a., przy czym tego ostatniego przepisu nawet nie powołano w komparycji skargi kasacyjnej. Ponadto na s. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu braku stwierdzenia z tej przyczyny, że decyzje organu I i II instancji zostały "wydane z rażącym prawa" czyli w istocie rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zarzuty kasacyjne są ze sobą całkowicie niespójne, a nawet wewnętrznie sprzeczne. Natomiast w świetle akt sprawy, a w szczególności raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, który spełnia wymagania wynikające z art. 66 ustawy środowiskowej, także nałożony w osnowie decyzji środowiskowej obowiązek dotyczący warunków prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej nie narusza powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Wynika to z tego, że przedmiotowe ścieki technologiczne są odprowadzane obecnie do już użytkowanej oczyszczalni, zaś ścieki sanitarno-porządkowe poprzez lokalną sieć kanalizacyjną odprowadzane będą do istniejących zbiorników wybieralnych, zaś po wybudowaniu zbiorczej sieci kanalizacyjnej sanitarnej zakład zostanie zobowiązany do przyłączenia tej instalacji do sieci zbiorczej. Ponadto ilości ścieków po planowanej rozbudowie zakładu zostały określone w raporcie. Natomiast zrzut ścieków po oczyszczeniu w oczyszczalni i podczyszczeniu w separatorach ropopochodnych będzie następował zgodnie z posiadanymi przez zakład pozwoleniami wodnoprawnymi, które są ważne odpowiednio dla odprowadzanych ścieków przemysłowych do rowu melioracji szczegółowych do dnia 31 grudnia 2015 r., a dla zrzutu wód opadowych i roztopowych do dnia 15 lipca 2018 r. Oznacza to, że powyższe obowiązki nałożone w osnowie decyzji środowiskowej nie naruszają osnowy obowiązujących w tym zakresie pozwoleń wodnoprawnych. Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie należy też zaznaczyć, że podniesione w uzasadnieniu na s. 6 argumenty w tym zakresie w żadnym przypadku nie dają podstaw do wznowienia z tej przyczyny postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem tylko, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co oczywiście w tej sprawie nie zachodziło. Natomiast uchybienia dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dotyczące w szczególności braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań w żadnym przypadku nie pozbawiły strony skarżącej czynnego udziału w tym postępowaniu. Świadczą o tym także okoliczności faktyczne jak np. udostępnienie na jej wniosek odpowiedniej dokumentacji z akt sprawy jak i wykonanie i przekazanie jej kopii żądanych dokumentów. Ponadto należy podzielić stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny jeżeli strona wykaże, iż dane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie oznaczonych czynności procesowych. Natomiast w tej sprawie, biorąc pod uwagę aktywne uczestnictwo skarżącej postępowaniu przed organem I jak i II instancji to oczywiście nie nastąpiło (wyrok NSA z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06 czy też wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09, Lex 746442). Po czwarte, biorąc pod uwagę prawidłowo poddany kontroli przez Sąd I instancji stan faktyczny ustalony w tej sprawie, chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, z powodu ich rzekomo błędnego zastosowania w procesie ich subsumcji. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i stąd nie naruszył oczywiście art. 3 ust. 2 p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.