VII SA/Wa 2471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej G. C. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. C. o przyznanie odszkodowania w wysokości 2.400.262 zł. (dwa miliony czterysta tysięcy dwieście sześćdziesiąt dwa złote), w tym 1.973.362 zł z tytułu szkody rzeczywistej oraz 426.300 zł z tytułu utraconych korzyści za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946 r. - zwrócił wniosek G. C.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak : [...], po rozpatrzeniu wniosku G. C., spadkobierczyni M. z D. D., stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946 r., w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku ziemskiego "G. " o pow. 57,3698 ha, w części dotyczącej nieruchomości o pow. 12,4079 ha, natomiast odnośnie pozostałej powierzchni majątku (43,8717 ha) stwierdził, że w/w orzeczenia wydane zostały z naruszeniem prawa, z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. G. C. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem z dnia 23 lipca 2010 r. o przyznanie, w trybie art. 160 kpa, odszkodowania w wysokości 2.400.262 zł. (dwa miliony czterysta tysięcy dwieście sześćdziesiąt dwa złote), za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946 r., załączając operat szacunkowy oszacowania strat rzeczywistych w majątku trwałym i spowodowanych brakiem dochodów z posiadania nieruchomości i prowadzonej na niej działalności, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. J. P.. Uzasadniając swoje postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przepis art. 160 kpa został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz. 1692), uległ zatem zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. W myśl art. 5 w/w ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 160 kpa, w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę formalno-prawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r., stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1947r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946r., mocą którego stwierdzono, że nieruchomość ziemska "G. ", o powierzchni ogólnej 57,3698 ha, stanowiąca własność M. z D. D., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że decyzja ostateczna stwierdzająca nieważność zapadła po dacie [...] września 2004 r., tym samym nie ma zastosowania w tym przypadku przepis art. 160 kpa. Zdaniem organu właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania jest sąd powszechny, zatem zgodnie z art. 66 § 3 kpa, wniosek o odszkodowanie należało zwrócić G. C.. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku G. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak : GZrn-057-625-615/10, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu I-instancyjnym. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. złożyła G. C.. Skarżąca podniosła, że skoro w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzono m.in.: "Zgodnie z przepisami art. 160 § 1 Kpa, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywista szkodę", to organ już wówczas rozstrzygnął tą decyzją administracyjną, iż jest właściwym do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946r., w trybie art. 160 Kpa. G. C. wskazała, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, którą organ od chwili wydania jest związany zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak również wtedy, gdy dostrzegana byłaby jej wadliwość. Skarżąca podkreśliła też, że uchylenie art. 160 kpa w 2004 r. nastąpiło na 4 lata przed wydaniem decyzji z [...] marca 2008 r., w której przywołano art. 160 kpa jako podstawę przyszłych roszczeń odszkodowawczych. G. C. podniosła, iż w 2008 r. organ uznawał art. 160 kpa w brzmieniu dotychczasowym jako mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a obecnie w związku ze zmianą części orzecznictwa swe stanowisko zmienił ze szkodą dla strony, co jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2010r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwracające G. C. wniosek o przyznanie odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] sierpnia 1946 r. Przyczyną zwrotu podania wnioskodawcy było uznanie przez organ, że do dochodzenia odszkodowania w niniejszej sprawie właściwy jest tryb postępowania przed sądem powszechnym. Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej, powstałe przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Na skutek tejże nowelizacji uchylony został art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 2004r., ustawodawca przewidział jednak dalsze stosowanie art. 160 kpa w zakresie określonym w art. 5 ustawy z 2004 r., zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się m.in. art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji. Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692), a w szczególności zawarte w nim pojęcie: "zdarzeń i stanów prawnych", od początku budził wiele wątpliwości i powodował rozbieżności w orzecznictwie, w tym również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu konkurują ze sobą dwie jego odmienne interpretacje, dotyczące czasowego zasięgu dalszego stosowania art. 160 kpa. Zgodnie z jedną z tych interpretacji aktualnie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 160 kpa jest możliwe jedynie w sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie powoduje objęcie roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Zwolennicy takiej wykładni art. 5 ustawy nowelizacyjnej podnoszą, że źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest wprawdzie wadliwa decyzja administracyjna, jednakże możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej jej nieważność lub niezgodność z prawem. Skoro zaś dopiero wydanie decyzji nadzorczej jest zdarzeniem, z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data, w jakiej ono nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu, w jakim można będzie odszkodowania tego dochodzić (tak np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 697/08 z dnia 8 maja 2009r. Lex nr 574431, wyrok NSA sygn. akt I OSK 1388/08 z dnia 24 września 2009r. ONSAiWSA 2011/1/11 Lex nr 707706, uchwała SN sygn. III CZP 101/08 z dnia 6 listopada 2008r. OSNC 2009/4/57 Lex nr 460253). Z kolei zgodnie z odmiennym stanowiskiem, o możliwości stosowania do dochodzenia odszkodowania przepisu art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 17 czerwca 2004 r. przesądza data wydania wadliwej decyzji, będącej źródłem szkody, a zatem jeżeli wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 kpa. Zwolennicy takiej interpretacji art. 5 ustawy nowelizacyjnej uznają, że "zdarzenie", o którym mowa w tym przepisie, należy utożsamiać z powstaniem szkody, co następuje już w dacie wydania decyzji dotkniętej wadą, bez względu na datę stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia niezgodności z prawem, nie należy natomiast łączyć powstania zobowiązania Skarbu Państwa z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji, to zdarzenie jest jedynie przesłanką dochodzenia roszczenia odszkodowawczego (tak np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 568/08 z dnia 15 kwietnia 2009r. Lex nr 554899, wyrok SN sygn. akt I CSK 524/08 z dnia 16 kwietnia 2009r. OSNC-ZD 2009/4/106 Lex nr 511024). W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na orzecznictwo sądowe, uznał, że do dochodzenia odszkodowania przez G. C. nie może mieć zastosowania art. 160 kpa, bowiem obecnie ma on zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy zarówno decyzja wadliwa, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność bądź niezgodność z prawem zostały wydane przed dniem wejścia w życia ustawy nowelizacyjnej z 17 czerwca 2004r. Podkreślić w tym miejscu należy, że z uwagi na występujące w orzecznictwie sądowym rozbieżności na tle wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o podjęcie przez Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów uchwały dotyczącej m.in. tego, czy art. 160 kpa w związku z w/w art. 5 ustawy nowelizacyjnej znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa zostały stwierdzone po tej dacie. W dniu 31 marca 2011 r. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej, po rozstrzygnięciu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2010 r. przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego podjął uchwałę (sygn. akt III CZP 112/10), w której uznał, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa. Jednocześnie w uchwale tej przyjęto, iż w sytuacji, gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 kpa nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie szkoda została wyrządzona decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1947r., a więc przed dniem 1 września 2004r., natomiast jej nieważność została stwierdzona już po tej dacie, jest to zatem sytuacja analogiczna, jak przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. III CZP 112/10, podjętej w pełnym składzie Izby Cywilnej. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie zatem pod uwagę powołaną uchwałę Sądu Najwyższego. Wprawdzie została ona podjęta już po wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia, jednak zauważyć należy, że nie zmienia ona prawa, lecz dokonuje wykładni przepisu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Już tylko na marginesie zauważyć trzeba, że G. C. w treści wniosku z dnia 23 lipca 2010r. o przyznanie odszkodowania podtrzymała pełnomocnictwo udzielone dnia 5 listopada 2003r. S. B., natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doręczył postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r. G. C.. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu. Jednocześnie należy zauważyć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie pouczył skarżącą o terminie wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010r. Z zestawienia treści przepisów art. 141 § 2, art. 144 oraz art. 127 § 3 kpa wynika bowiem, iż od postanowień wydanych w pierwszej instancji przez ministra przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże może on być wniesiony w terminie 7 dni, nie zaś 14 dni. Należy jednak mieć na uwadze, iż z uwagi na treść art. 112 kpa strona składając środek zaskarżenia w terminie podanym przez organ w pouczeniu wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku zgodnie z przepisami uchybiła terminowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10 Lex nr 593399). Ujawnione naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010r. z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.