I OSK 1920/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1138/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 1138/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Burmistrz Miasta Szczecinka decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], odmówił M. S. przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, a uzyskiwany przez niego dochód w kwocie 464 zł jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł. Organ stwierdził, że M. S. jest osobą chorą i niepełnosprawną oraz spełnia ustawowe kryteria do przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże zasiłek celowy nie może zostać przyznany z uwagi na ograniczone środki finansowe gminy na realizację zadań własnych. Burmistrz Szczecinka przedstawił sytuację finansową ośrodka pomocy społecznej, z której wynikało, że budżet tej jednostki w 2010 r. z przeznaczeniem na zadania własne wynosi 1700000 zł, z której to kwoty pokrywane są wydatki na wyżywienie dzieci w szkole (ok. 250000 zł), pobyt dzieci w przedszkolach (ok. 200000 zł) oraz koszt pobytu mieszkańców domów pomocy społecznej (380000 zł). Pozostałą po odliczeniu ww. należności kwotę 870000 zł ośrodek przeznacza na zasiłki celowe, z tym że pomocą społeczną objętych jest rocznie 1800 środowisk, a średnia (statystyczna) kwota zasiłku na każde środowisko wynosi ok. 40 zł miesięcznie. Organ przyznając pomoc celową bierze pod uwagę przede wszystkim indywidualną sytuację osób ubiegających się o pomoc nie zaś średnią kwotę zasiłku przypadającą na środowisko. M. S. systematycznie korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i stałego oraz zasiłków celowych. Organ wymienił w uzasadnieniu decyzje o przyznaniu ww. świadczeń w okresie od stycznia 2010 r. do 31 sierpnia 2010r.: zasiłek okresowy- decyzja z dnia [...].01.2010 r. po 20 zł miesięcznie w okresie od 1.01.2010-30.06.2010, zasiłek celowy na pokrycie kosztów przejazdu-decyzja z [...].02.2010- 40 zł, decyzja z dnia [...].02.2010 - zasiłek celowy na leki w okresie od III-V 2010 po 150 zł miesięcznie, zasiłek celowy na zakup żywności III-V 2010 po 150 zł, zasiłek celowy na wydatki mieszkaniowe od III-V 2010 po 150 zł, decyzja z dnia [...].05.2010- zasiłek celowy na wydatki mieszkaniowe od 1.06.2010-31.08.2010 po 50 zł, decyzja z dnia [...].05.2010 zasiłek celowy na żywność po 50 zł miesięcznie od 1.06.2010-31.08.2010, zasiłek celowy na pokrycie kosztów leczenia po 50 zł miesięcznie w okresie od 1.06.2010-31.08.2010, decyzja z [...].05.2010 - zasiłek celowy na zakup obuwia w kwocie 80 zł, decyzja z [...].08.2010 r. - zasiłek celowy na leki i leczenie w kwocie po 100 zł miesięcznie od 1.09.2010-30.11.2010, decyzja z dnia [...].08.2010 r. - zasiłek celowy na zakup żywności po 50 zł miesięcznie w okresie od 1.09.2010-30.11.2010, decyzja z [...].08.2010- zasiłek celowy na wydatki mieszkaniowe (energia, czynsz, centralne ogrzewanie) po 50 zł miesięcznie w okresie od 1.09.2010 do 30.11.2010. M. S. odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. Domagał się przyznania zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe- pokrycie zadłużenia. Odwołujący się podnosił, że przyznana pomoc jest niewystarczająca, nie stać go na wykup leków i utrzymywanie diety, natomiast korzystanie z gotowych posiłków ( zup) szkodzi jego zdrowiu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium dokonało oceny pomocy przyznanej Skarżącemu przez organ I instancji stwierdzając, że korzysta on z pomocy na wydatki mieszkaniowe w formie zasiłku celowego, którego wysokość jest uzależniona od możliwości finansowych gminy. Kolegium stwierdziło również, iż spełnienie wymogów ustawowych do przyznania zasiłku nie jest jedynym wykładnikiem przyznania pomocy, albowiem wpływ na przyznanie świadczenia ma zarówno sytuacja wnioskodawcy jak i zasobność gminy w środki przeznaczone na pomoc społeczną. Organ I instancji wykazał jakimi środkami dysponuje i na jaki cel je wydatkuje i stąd też decyzja o odmowie przyznania pomocy nie przekracza granic uznania administracyjnego, albowiem nie wszystkie oczekiwania klientów pomocy społecznej muszą zostać spełnione. M. S. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucał, że otrzymuje zasiłek stały w niższej wysokości aniżeli to przyjął organ- tj. 444 zł. Podniósł również, że przyznana pomoc jest niewystarczająca na pokrycie wydatków mieszkaniowych (czynszu, opłat za energię elektryczną, gaz i centralne ogrzewanie oraz telewizję kablową), wynoszących 552,58 zł miesięcznie. Skarżący podał również, że ma nakaz eksmisji z zajmowanego lokalu- wstrzymany na okres zimy i obawia się przeniesienia do schroniska dla bezdomnych lub noclegowni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. podtrzymał stanowisko Skarżącego zawarte w skardze, a nadto domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz przyznania kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie sam pokonać. Jest osobą bezrobotną, cierpiącą na szereg schorzeń, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Na skutek tych okoliczności nie może podjąć pracy zarobkowej lecz nie pozostaje bierny na rynku pracy usiłując znaleźć pracę na własną rękę. Pełnomocnik skarżącego odwołał się w uzasadnieniu pisma do szczególnej ochrony godności ludzkiej, która stanowi nadrzędny cel pomocy społecznej i ma rangę zasady i wartości konstytucyjnej ( art. 30 Konstytucji RP). Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie wzięło powyższych zasad pod uwagę a nadto podkreślało prawidłowość postępowania organu I instancji, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przyznane skarżącemu zasiłki nie zaspokajają jego uzasadnionych i niezbędnych potrzeb. Państwo jest obowiązane do zapewnienia każdej jednostce ochrony socjalnej oraz stwarzać jej warunki do godnej egzystencji. Oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej w skrócie: "P.p.s.a." – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja administracyjna w sprawie zasiłku celowego jest zatem wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Przy czym przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a następnie dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego niewątpliwie jest trudna. Organ orzekając w przedmiocie przyznania pomocy społecznej każdorazowo winien jednak uwzględniać fakt, że nawet mając do czynienia z obiektywnie istotnymi życiowo potrzebami musi mieć na uwadze, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje mają trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie punktu pierwszego, M. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenie prawa materialnego. Odnośnie do naruszenia prawa procesowego zarzucono naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja organu odpowiada prawu i nie podlega uchyleniu, a tym samym bezzasadnie oddalono skargę pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego w związku z niepodjęciem wszystkich niezbędnych działań, niewypłenieniem obowiązków zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odnośnie do naruszenia prawa materialnego zarzucono : - błędną wykładnię art. 2, art. 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r, ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż skarżącemu nie należy się zasiłek celowy , mimo stwierdzenia, że znajduje się on w trudnej sytuacji bytowej i zdrowotnej oraz pomimo uznania przez Sąd, że spełnia on ustawowe kryteria do uzyskania świadczenia; - naruszenie przepisu art. 30 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przez co w konsekwencji doszło do naruszenia zasady nienaruszalności, poszanowania godności człowieka jako źródła wolności i praw człowieka i obywatela. Skarżący wniósł o uchylenie w części, tj. w pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo opisano sytuację życiową skarżącego. Podano, że wysokość zasiłku stałego nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Obszernie uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję oparło się jedynie na twierdzeniach organu I instancji, które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Zarówno Sąd jak i organ II instancji nie zażądały żadnych dokumentów na potwierdzenie okoliczności jakimi środkami rzeczywiście dysponuje MOPS. Wobec powyższego niezrozumiałe i oczywiście błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ wydał decyzję po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a następnie po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych. Odnośnie naruszenia art. 30 Konstytucji, stwierdzono że określa on przyrodzoną i niezbywalna godność jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy absolutnie wszystkich. Zdaniem strony naruszenie art. 30 Konstytucji polega na tym, że sąd I instancji orzekając w sprawie uznał, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, a mimo tego odmówił przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Chybione są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. sprowadzające się do niezażądania od MOPS dokumentów na potwierdzenie okoliczności jakimi środkami finansowymi ten podmiot w rzeczywistości dysponuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż nie zachodzi konieczność wskazania, w każdym przypadku możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Zauważono, że taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust.4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, dostępne w cbosa). To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Zatem chybiony jest zarzut, idący jeszcze dalej, a mianowicie wskazujący, iż w sprawie należało zażądać dokumentów na potwierdzenie okoliczności jakimi środkami rzeczywiście dysponuje MOPS. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano budżet jednostki, kategorie wydatków, ilość środowisk objętych średniorocznie pomocą. Nie ma podstaw by kwestionować dane dotyczące środków finansowych MOPS, a strona skarżąca nie podaje innych danych niż wskazane w decyzji. Okoliczności, że środki finansowe ośrodków pomocy społecznej nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb wszystkich podopiecznych, są powszechnie znane i nie wymagają dowodzenia. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 2, art. 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r, ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm). Ten zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do niezgodnej z prawem odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej pomimo spełniania przez skarżącego ustawowych przesłanek do jego przyznania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w myśl art. 7 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 nie wyklucza zatem możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza więc automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustanawiające uznanie administracyjne, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 cbosa; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 594935). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 30 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, również nie jest uzasadniony. Skarżący nie wskazuje w jaki sposób przepis ten miałby być zastosowany: czy bezpośrednio czy poprzez tzw. współstosowanie. Art. 30 Konstytucji stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Art. 8 ust. 2 Konstytucji ustanawia zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, co oznacza możliwość stosowania jej przepisów dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej w sytuacji braku możliwości skorzystania z aktu podustawowego dlatego, że ocenił go jako sprzeczny z Konstytucją. Ponadto sąd bezpośrednio stosuje Konstytucję w tych wszystkich przypadkach, w których stwierdza oczywistą sprzeczność regulacji ustawowej z normami wyrażonymi w ustawie zasadniczej. Tak rozumiane uprawnienie sądu nie wkracza w zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania legalności ustaw. ( por. wyrok wsa z 16.06.2011 r. II S.A./Rz 204/11 cbosa; por też: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008 r., s.20-33, s. 29; D. Dębek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s.756). Jednakże przepisy Konstytucji w dużej mierze nie wyrażają konkretnej reguły postępowania, czyli nie określają jednoznacznie treści decyzji stosowania prawa. Znaczącą część postanowień Konstytucji stanowią zwroty nieostre wyrażające zasady, wartości konstytucyjne i dobra. W przypadku interpretacji tego rodzaju norm konstytucyjnych rolą organu stosującego prawo jest współstosowanie postanowień Konstytucji polegające na interpretacji postanowień aktów prawa w zgodzie z duchem zasad, wartości i dóbr wyrażonych w Konstytucji. Z kolei sąd, w przypadku wątpliwości sądu co do zgodności przepisu prawa z zasadą wyrażoną w Konstytucji, winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności normy mającej w sprawie zastosowanie z wzorcem konstytucyjnym. W rozpoznawanej Sąd nie miał wątpliwości, że przepisy stanowiące podstawę orzeczenia w przedmiocie zasiłku celowego nie naruszają art. 30 Konstytucji. Podnieść należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., (sygn. SK 15/01, publ. Lex nr 50251) stwierdzono, że pomoc społeczna ma, w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego, charakter uzupełniający. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (zasiłek stały), które powinny być udzielone (schronienie, posiłek, niezbędne ubranie) oraz takie, które mogą zostać udzielone. Jak podkreślił Trybunał w uzasadnieniu wymienionego wyroku: "Państwo musi mieć możliwość realizowania swej polityki społecznej przez stosowanie różnych form, z uwzględnieniem sytuacji materialnej osób pozbawionych pracy, jak i sytuacji na rynku pracy, czy też możliwości finansowych państwa." Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej - radcy prawnemu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.