VII SA/Wa 2322/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. N. i E. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. i E. N. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. Nr [...], utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2006 r., w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 20 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek Państwa W. i E. N. w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. [...] w [...] wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami od strony ul. [...], posesji przy ul. [...] oraz posesji przy ul. [...]. Następnie, w dniu [...] września 2003 r. PINB [...] wydał decyzję, którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał H. T. rozbiórkę ogrodzeń nieruchomości położonej przy [...] w [...], wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia, a takiego inwestor – H. T. nie dokonała, w związku z tym należało orzec o rozbiórce. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał wskazaną decyzję o rozbiórce w mocy. Decyzją z [...] marca 2006 r. Nr [...] organ ten, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i po uwzględnieniu w całości skargi H. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] września 2003 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, iż w swoich rozstrzygnięciach organy nie udowodniły w żaden sposób braku możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Prowadząc ponownie postępowanie, postanowieniem z [...] września 2006 r. PINB [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 Prawa budowlanego orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie wewnętrznego ogrodzenia działki przy ul. [...] w [...] i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanym w tym postanowieniu dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 10 października 2006 r. H. T. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia [...]WINB wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż sprawa dotyczy ogrodzeń wewnętrznych nieruchomości przy [...] w [...], o wysokości od 2,40 m do 3,90 m. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec przystąpienia do realizacji prac bez dopełnienia ww. obowiązku uznać należy, że organ I instancji zasadnie podjął stosowne czynności z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i w tym celu zastosował tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dalej, organ podał, iż wraz z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w art. 50 ust. 3 ustawodawca przewidział możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji odnoszącej się do wykonanych prac, w tym inwentaryzacji oraz ocen technicznych. Organ podał też, że wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie i w zależności od dokonanych ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji w trybie art. 51. W skardze na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący – W. N. i E. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia podnosząc, iż H. T. winna być ukarana za nielegalne postawienie ogrodzenia z odpadów złomu i drewna obok ogrodzenia, które wykonali zgodnie z projektem i zgłoszeniem. Skarżący wyjaśnili, iż swoje ogrodzenie posesji od strony nieruchomości H. T. wykonali na przełomie kwietnia i maja 2000 r. Natomiast H. T. wykonała prowizoryczne ogrodzenie (od strony ich nieruchomości) o wysokości 2,80 m i bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia, w miesiącach czerwiec – lipiec 2000 r. Skarżący wskazali także na sprawę rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...] oraz na opinię biegłego sądowego, w której stwierdzono, że całość ogrodzenia H. T. znajduje się na ich gruncie. Dlatego też (jak wyjaśnili) wnosili do organu o spowodowanie rozbiórki prowizorycznego ogrodzenia sąsiadki. Tymczasem organ po kilku latach podejmuje działania celem legalizacji spornej inwestycji. Pismem procesowym z 13 grudnia 2010 r. skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż decyzją z [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję PINB [...] z [...] października 2006 r. nakazującą H. T. doprowadzenie wybudowanych ogrodzeń wewnętrznych do stanu zgodnego z prawem, obniżając je do wysokości nie przekraczającej 2,20 m licząc od poziomu gruntu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...]WINB z [...] października 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie wewnętrznego ogrodzenia i nakazaniu wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia wskazanej dokumentacji. Postanowienie to wydane zostały w oparciu o przepisy art. 50 Prawa budowlanego. W sentencji postanowienia organu I instancji przywołano w pierwszej kolejności ust. 1 pkt 1 tego artykułu, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 lub upływu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu (w razie nie wydania wcześniej decyzji, o której mowa w art. 51). Przy czym, treść przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone (tj. do prowadzonych robót budowlanych). W stosunku do robót już wykonanych, bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania. Za wykładnią taką przemawia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem, w przypadku robót budowlanych, które zostały już wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (w tym w pkt 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), decyzji wydanej na podstawie art. 51 omawianej ustawy nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. -Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, iż sprawa prowadzona jest od 2001 r. i dotyczy wykonania ogrodzenia wewnętrznego posesji o wysokości powyżej 2,20 m. Tego typu ogrodzenie (z uwagi na jego wysokość), wymaga stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Jak ustalono w toku postępowania inwestor – H. T. nie dokonała zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia, wykonanego z różnych materiałów, o wysokości od 2,40 m do 3,90 m (w tym od strony posesji skarżących o wysokości 2,80 m) dopuszczając się takim działaniem samowoli zgłoszeniowej. Tym samym uzasadnione było wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie 50-51 Prawa budowlanego (a nie w trybie art. 49b), przy założeniu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi (jak wskazał organ I instancji w wydanym postanowieniu) urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak w sposób bezsporny, iż działka H. T. jest działką zabudowaną. -Następnie podnieść należy, iż ustaleń dotyczących spornego ogrodzenia dokonano m.in. w oparciu o protokół z kontroli na nieruchomości mającej miejsce w dniu 16 maja 2000 r. Z protokołu tego wynika, iż w trakcie oględzin stwierdzono pobudowane (a więc wykonane) ogrodzenie. W postanowieniu wydanym w sprawie w I instancji w dniu [...] września 2006 r. organ nadzoru budowlanego również wskazał, iż sprawa dotyczy wybudowanego ogrodzenia wewnętrznego działki. W taki też sposób stan inwestycji opisuje również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym do Sądu orzeczeniu. Organ ten wskazuje wyraźnie na to, iż sprawa dotyczy wybudowanego (a więc zrealizowanego, zakończonego) ogrodzenia o charakterze wewnętrznym. Z treści skargi i pisma procesowego skarżących stanowiącego jej uzupełnienie także wynika, iż sporne ogrodzenie posesji przy [...] w [...] zostało zrealizowane i miało to miejsce w 2000 r., a od tego czasu stan tego ogrodzenia nie uległ zmianie. W zażaleniu na postanowienie PINB [...] z [...] września 2006 r. H. T. też przyznała, iż "zrobiła" ogrodzenie w 2000 r. Tym samym Sąd stwierdza, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że wydanie decyzji w oparciu art. 51 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy winno być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy i błędnie przepis ten w sprawie zastosowały nie dostrzegając zupełnie, że dotyczy on wyłącznie "prowadzonych" robót budowlanych, a nie zakończonych. Sąd nie znajduje żadnego uzasadnienia dla wydania w sprawie orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o cyt. powyżej art. 50 ust. 1 pkt 1. Skoro roboty budowlane przy ogrodzeniu zostały wykonane, bo ogrodzenie zostało postawione, a żadne prace od 2000 r. (tj. od momentu jego postawienia) do dnia wydania przez PINB [...] postanowienia z [...] września 20006 r. się nie toczyły, to brak było podstaw do zastosowania ww. normy prawnej. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało bowiem wydane po pięciu latach od wszczęcia postępowania, w trakcie którego ustalono, że sporne ogrodzenie zostało wykonane. Nadto, warto zauważyć w tym miejscu, iż w 2003 r. PINB [...] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia wskazując w uzasadnieniu, iż ogrodzenie to z różnych materiałów i o różnej wysokości zostało wybudowane. Natomiast, w 2006 r. ten sam organ wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego ogrodzenia zupełnie nie wyjaśniając, jakie okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Konkludując, Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie jako oparte na błędniej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i błędnym zastosowaniu w okolicznościach sprawy tego przepisu należało uchylić. Organy orzekające w sprawie nie wskazywały na okoliczności świadczące o prowadzeniu robót przy spornym ogrodzenie. Uznały jednak, iż wydanie takiego postanowienia pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie zrealizowanych robót. Sąd jeszcze raz w tym miejscu zaznacza, że jeżeli roboty zostały zakończone, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać ich, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 861/06, lex nr 338567). Jednocześnie Sąd zauważa, że do robót wykonanych i nie prowadzonych, powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 7 omawianej ustawy. Nadto Sąd zaznacza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanego przepisu, organ może gromadzić dowody w oparciu o art. 81c. -Na koniec Sąd podnosi, iż oba postanowienia wydane w sprawie są wadliwe także z tego względu, iż nakładają na inwestora obowiązek w zakresie nie przewidzianym w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Tymczasem postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB zaskarżonym do Sądu, PINB [...] nałożył obowiązek przedłożenia oprócz inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenia organu o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaganie od inwestora wskazanego oświadczenia oraz zaświadczenia nie znajduje żadnego oparcia w ww. art. 50 ust. 3. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.