VII SA/Wa 206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i P. W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/WA 345/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] nr [...] oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie posiada wad uzasadniających jej uchylenie. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po rozpatrzeniu wniosku M.W. i P. W., decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z póżn. zm.), odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowa omawianego budynku została rozpoczęta na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę, opatrzonej w dniu [...] klauzulą ostateczności pomimo wniesionego odwołania M. i P. W. W wyniku złożonego odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podkreślił, że fakt uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. i P.W., domagając się wydania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] jest prawidłowa, argumenty zaś podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor – E. sp. z o.o. - rozpoczął realizację prac na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej drugiej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, nie można na równi traktować przypadku inwestora, który rozpoczął prace na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z sytuacją inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę, dysponując nie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem w tym ostatnim przypadku zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 tej ustawy. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 345/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r, sygn. akt II OSK 1892/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny jako nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 48 ust 1 Prawa budowlanego wskazując, że prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż przesłanka z art. 48 ust 1 w zw. z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego nie zachodzi w przypadku, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane, legitymując się w tym czasie decyzją posiadającą potwierdzenie ostateczności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że decyzja ta w istocie nie była ostateczna, chociaż takie potwierdzenie na niej widniało, nie może stanowić podstaw do oceny, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, kwalifikowanej według art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, tak jak to przedwcześnie uczynił Sąd I instancji, że inwestor prowadził roboty budowlane w przeświadczeniu, że prowadzi je na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że już w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1928/08, wydanym w sprawie wstrzymania wykonania budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, WSA w Warszawie wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały jakie prace zostały przez inwestora wykonane samowolnie po terminie, w którym zostało rozpoznane odwołanie i uchylone pozwolenie na budowę, tj. po dniu [...]. Bez ustalenia tej kwestii, nie można wykluczyć, że do przedmiotowej inwestycji nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że organy nadzoru powinny przeprowadzić dokładne ustalenia prawidłowości prowadzonej budowy i w oparciu o nie zastosować odpowiednie przepisy ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, iż pomimo jednoznacznych wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w prowadzonym postępowaniu, czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją, że od uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione w terminie odwołanie. W szczególności istotne było ustalenie czy właściwy organ wykonał zawarty w art. 131 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o wniesieniu odwołania. Legitymowanie się przez inwestora decyzją z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę uprawniało go do rozpoczęcia w zaufaniu do organów administracji wykonywania robót budowlanych, ale jedynie do chwili uzyskania informacji o wniesieniu od niej w terminie odwołania. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje bowiem z mocy prawa wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjaśnienia wymaga czy, tak jak twierdzą skarżący, inwestor prowadził roboty budowlane także po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...] w dniu [...] miało bowiem ten skutek, że w obiegu prawnym nie było nawet nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w W. Okoliczność, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie usprawiedliwia inwestora i uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to jednak ewentualne prowadzenie takiej budowy przy świadomości wniesienia w terminie odwołania od takiej decyzji albo jej uchylenia ostateczną decyzją, stanowi samowolę budowlaną, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak stosownych ustaleń w powyższej kwestii powoduje, że skarżący zasadnie zarzucili naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 7 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny , która na podstawie art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. ) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisu art. 7 kpa. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1928/08, wydany w sprawie wstrzymania wykonania budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego podniósł, że organy nadzoru budowlanego pomimo jednoznacznych wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania nie wyjaśniły w prowadzonym postępowaniu czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją, że od uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione w terminie odwołanie. W szczególności istotne jest ustalenie czy właściwy organ wykonał zawarty w art. 131 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o wniesieniu odwołania. Legitymowanie się przez inwestora decyzją z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę uprawniało go do rozpoczęcia w zaufaniu do organów administracji wykonywania robót budowlanych, ale jedynie do chwili uzyskania informacji o wniesieniu od niej w terminie odwołania. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje bowiem z mocy prawa wykonanie decyzji (art. 130 §2 k.p.a.). Wyjaśnienia wymaga ponadto czy, tak jak twierdzą skarżący, inwestor prowadził roboty budowlane także po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...] w dniu [...] miało bowiem ten skutek, że w obiegu prawnym nie było nawet nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w W. Okoliczność, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji nabycia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie usprawiedliwia inwestora i uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to jednak ewentualne prowadzenie takiej budowy przy świadomości wniesienia w terminie odwołania od takiej decyzji albo jej uchylenia ostateczną decyzją, stanowi samowolę budowlaną, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego powinny zbadać jakie prace zostały przez inwestora wykonane samowolnie po terminie, w którym zostało rozpoznane odwołanie i uchylone pozwolenie na budowę, tj. po dniu 28 marca 2008 r. Bez ustalenia tej kwestii, nie można wykluczyć, że do przedmiotowej inwestycji nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę, w świetle wiążącej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego organy powinny wyjaśnić wszystkie wyżej wskazane kwestie przeprowadzając dokładne ustalenia prawidłowości prowadzonej budowy i w oparciu o nie zastosować odpowiednie przepisy ustawy - Prawo budowlane. W związku z naruszeniem przepisu art. 7 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.