II SA/Łd 256/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku przyznał K. P. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 132 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2010 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m. in. przepis art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 4, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawę z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. kwestionował wysokość przyznanej pomocy wskazując, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Odwołujący się podniósł także, iż wysokość przyznanego świadczenia narusza gwarancje konstytucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie, w której dochód nie przekracza kwoty zwanej "kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej" (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej), która wynosi 477 zł. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że K. P. jest osobą samotnie gospodarującą, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Koszt utrzymania mieszkania, w którym zamieszkuje wnioskodawca wraz z żoną to około 500 zł miesięcznie. Koszty te ponosi żona odwołującego. Jak wskazał organ, wnioskodawca nie osiąga żadnych dochodów, poza przypisaną mu połową kosztów eksploatacyjnych mieszkania tj.: 250 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w sposób nie budzący wątpliwości ustalona została sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa strony. W treści odwołania powyższa sytuacja nie była kwestionowana. Odwołujący się natomiast kwestionował wysokość przyznanej pomocy w postaci zasiłku celowego, gdyż wedle jego przekonania kwota 132 zł nie wystarcza na zaspokojenie potrzeb związanych z wyżywieniem i zakupem leków. W odniesieniu do tej kwestii organ napisał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują zasad ustalania wysokości zasiłków celowych ze względu, na szczególny ich charakter. Dlatego organy pomocy społecznej rozdysponowują środki finansowe pozostające w ich dyspozycji przez pryzmat możliwości finansowych ośrodka oraz potrzeb podopiecznych. W pierwszej kolejności środki przeznaczane są na zabezpieczenie potrzeb najuboższych osób, które pozbawione są jakiejkolwiek pomocy, poprzez zasiłki stałe i okresowe. Zasiłki specjalne zaś zostają rozdysponowane w dalszej kolejności z reszty pozostałych środków. Pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Instytucje pomocy społecznej nie służą do całkowitego zaspakajania potrzeb podopiecznych. Konkludując organ napisał, że nie znalazł żadnych podstaw mogących skutkować podważeniem i uchyleniem lub zmianą decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję K. P. powołując się na chronione Konstytucją i Europejską Konwencją Praw Człowieka wartości podniósł, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Wskazał, iż skoro opłacał składki na ubezpieczenie rentowe, zdrowotne i społeczne to od Państwa oczekuje pomocy, jednakże w wysokości umożliwiającej mu godne życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z treścią ustępu pierwszego tego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z kryterium dochodowym. Zasady przyznawania świadczeń określa także ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Celem programu jest wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich; długofalowe działanie w zakresie poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży poprzez ograniczanie zjawiska niedożywienia; upowszechnianie zdrowego stylu żywienia; poprawę poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach; jak i rozwój w gminach bazy żywieniowej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci i młodzieży (art. 2 w/w ustawy). W ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 pkt 1 ustawy). W zakresie udzielenia pomocy zastosowanie, na podstawie art. 7 w/w ustawy, mają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wynika z tego, że wysokość przyznanego świadczenia determinują z jednej strony potrzeby osoby korzystającej z pomocy, a z drugiej strony możliwości finansowe organów (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie określonym osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Do osób, które mogą skorzystać z w/w pomocy należy zaliczyć osoby lub rodziny, które znajdują się, w szczególności, w stanie ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (art. 3 pkt 1 lit. "c" i art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego w zw. z art. 7 ustawy o pomocy społecznej). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na miesiąc październik, listopad i grudzień 2010 roku w kwocie po 132 zł. W odwołaniu, jak i skardze skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego. Podkreślić bowiem należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba zatem stwierdzić, że w tej sytuacji wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego i jego rozmiarze. Sąd podziela w całości argumenty wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze należy wyjaśnić, iż powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji, zawierają ogólne deklaracje i jako takie nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Art. 67 Konstytucji zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepis ten zawiera treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, są więc źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w aktach prawnych, w których ustawodawca konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję. Przykładem jest unormowanie ustawy o pomocy społecznej, które przewiduje ściśle określone uprawnienie każdego obywatela do pomocy społecznej. Jednakże unormowanie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Konkludując należy przyznać słuszność uwagom skarżącego, że ma prawo do korzystania z pomocy społecznej, ale trzeba podkreślić, iż możliwości przyznania pomocy są ustawowo determinowane. Ani organy administracji, ani Sąd jednocześnie nie mają podstaw do odmowy zastosowania przepisów ustawowych uzasadniając tym, że jest to niekorzystne dla strony. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 roku, I OSK 1910/07, Lex Nr 569575). Oznacza to, wbrew stanowisku skarżącego, iż Państwo nie jest zobligowane do łożenia na utrzymanie wszystkich swoich obywateli, którzy opłacali podatki czy inne świadczenia w związku z wykonywaną przez lata pracą. Każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej. Na marginesie wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący korzysta także w innych świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący w tym samym okresie otrzymał pomoc finansową na zakup leków i żywności w kwocie 80 zł w miesiącu październiku 2010 roku. Wynika z tego, że pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu rządowego nie jest jedynym świadczeniem mającym na celu wspomożenie rodziny skarżącego w wyżywieniu. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.