I OSK 1352/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 368/10 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania rozkazu personalnego o przywróceniu do służby w Policji postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. oddalił skargę A.G. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania rozkazu personalnego o przywróceniu do służby w Policji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie wydania rozkazu personalnego o przywróceniu zainteresowanego do służby w Policji i wypłacie zaległego uposażenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, XIV Wydział Karny, sygn. akt XIV K 28/08/S został uniewinniony od przedstawionych mu zarzutów. Wyrok uprawomocnił się dnia 9 grudnia 2009 r. Ponadto zainteresowany zgłosił w ustawowym terminie gotowość do służby oraz poddał się koniecznym badaniom lekarskim. Pomimo powyższego organy Policji nie wydały rozkazu personalnego o przywróceniu A.G. do służby. W dalszej części uzasadnienia, pełnomocnik skarżącego wywodził, iż skutkiem wyroku uniewinniającego, rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został wyeliminowany z obrotu prawnego. Z datą utraty mocy prawnej tego rozkazu funkcjonariusza przywraca się do służby. Rozkaz ten będzie miał charakter decyzji deklaratoryjnej, której sentencja będzie potwierdzeniem, iż rozkaz o zwolnieniu utracił moc, a policjant został przywrócony do służby z określoną datą. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż strona mylnie wskazała organ, którego bezczynność w niniejszej sprawie skarży. A.G. jest policjantem podległym Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie, a nie Komendantowi Głównemu Policji. Sytuację kadrową policjanta określa zatem przełożony w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 32 ustawy o Policji na podstawie przepisu merytorycznego. Natomiast przyjmując, iż wolą policjanta było zaskarżenie do Sądu Administracyjnego bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania rozkazu o przywróceniu do służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie, to takie żądanie jest żądaniem przedwczesnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeśli przedmiotem bezczynności organu jest wydanie decyzji administracyjnej, wówczas do wyczerpania środków zaskarżenia niezbędnym jest skorzystanie z zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa, skierowanego do organu wyższego stopnia nad organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Oddalając skargę, Sąd I instancji na wstępie wskazał na następujący stan faktyczny: Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie rozkazem personalnym nr 3299/2008 z dnia 11 czerwca 2008 r. zwolnił A.G. ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2008 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania sprawę ponownie rozpatrzył Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym nr [...]z dnia 6 października 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 127 § 2 Kpa, uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w części dotyczącej daty zwolnienia wymienionego ze służby w Policji i ustalił nową datę zwolnienia A.G. ze służby w Policji na dzień 31 października 2008 r. W pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W dniu 14 grudnia 2009 r. A.G. złożył za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie do Komendanta Głównego Policji pismo, w którym wskazał, iż wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt XIV K 28/08/S zostało prawomocnie zakończone postępowanie karne prowadzone przeciwko jego osobie. Z uwagi na powyższe zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Jednocześnie na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy o Policji wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby z dniem 31 października 2008 r. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i przywrócenie do służby w Policji na stanowisko równorzędne. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. A.G. ponowił gotowość do pełnienia służby i zwrócił się z prośbą o udostępnienie mu w formie pisemnej precyzyjnych wytycznych zawierających zasady jego powrotu do służby. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...]z dnia 31 marca 2010 r. przekazał wyżej wskazane wystąpienia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie jako organowi właściwemu w sprawie. W wyniku skierowania na Komisję Lekarską, skarżący w dniu 6 maja 2010 r. uzyskał orzeczenie stwierdzające jego zdolność do służby. W dniu 30 czerwca 2010 r. wydano decyzję o odmowie wydania A.G. poświadczenia bezpieczeństwa. W dniu 20 maja 2010 r. pełnomocnik A.G. ponowił żądanie przywrócenia skarżącego do służby w Policji i wypłaty zaległego uposażenia i następnie pismem z dnia 5 lipca 2010 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie wniósł zażalenie w trybie art. 35 i nast. Kpa na niezałatwienie powyższej sprawy. W odpowiedzi na pismo z dnia 5 lipca 2010 r. Komendant Główny Policji pismem z dnia 16 października 2010 r. wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, przepisy ust. 1-6 art. 42 tej ustawy, tj. dotyczące "przywrócenia do służby", stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Z treści wskazanego przepisu nie można jednak wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach wskazanego aktu normatywnego ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. W przypadku wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego, orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego, wyrok sądu wydany w sprawie karnej wywołuje skutki takie jak uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, tj. powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w sprawie A.G. przywrócenie do służby nastąpiło z mocy prawa. Samo natomiast uregulowanie statusu powracającego do służby policjanta na stanowisko równorzędne, które powinno nastąpić w oparciu o art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie nastąpiło. Stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zobligowany jest na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy o Policji do zbadania, czy nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające A.G. dalsze pełnienie służby i w tej materii skierował wymienionego na badania lekarskie oraz polecił przeprowadzenie poszerzonego postępowania sprawdzającego w przedmiocie możliwości wydania A.G. poświadczenia bezpieczeństwa, upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne". Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o Policji powrót do służby następuje w drodze mianowania, przy czym początek służby liczy się od dnia określonego w rozkazie o mianowaniu. Stosownie do art. 42 ust. 4 tej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Skoro zatem w okresie od prawomocnej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji do czasu uprawomocnienia się wyroku o uchyleniu tej decyzji stosunek służbowy skarżącego nie istniał, to brak jest podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek świadczeń, wynikających ze stosunku służbowego za wymieniony okres. W ocenie Komendanta Głównego Policji, wykonywane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie czynności po przywróceniu skarżącego do służby, a zmierzające do mianowania go na stanowisko służbowe, zostały podjęte bez zwłoki. Jeżeli A.G. uzyska poświadczenie bezpieczeństwa umożliwiające mianowanie go na stanowisko równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem to zostanie na nie mianowany i dopuszczony do służby, jeżeli nie może zostać z niej zwolniony na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy o Policji. Przechodząc natomiast do analizy kwestii finansowych wskazano, iż w dniu 13 września 2010 r. dokonano przelewu na wskazany przez A.G. rachunek oszczędnościowo - rozliczeniowy należnej wymienionemu części zawieszonego od dnia 19 lutego 2004 r. do dnia 31 października 2008 r. uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami wprowadzonymi w okresie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Odnosząc się natomiast do kwestii braku rozstrzygnięcia w zakresie przysługującego A.G. na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem w wymiarze nie większym niż za okres 6 miesięcy i nie mniejszym niż za 1 miesiąc, wskazano, że Komendant Główny Policji na podstawie art. 37 § 2 Kpa zażalenie w tym zakresie uznał za zasadne i wyznaczył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 listopada 2010 r. Przedmiotowa skarga została poprzedzona pismem skierowanym do Komendanta Głównego Policji, wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, na które organ odpowiedział, powtarzając argumentację zawarta w piśmie z dnia 16 października 2010 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie wydania rozkazu personalnego o przywróceniu A.G. do służby w Policji i wypłacie zaległego uposażenia nie jest zasadna. Sąd wojewódzki podzielił zdanie organu, iż zgodnie z treścią art. 32 ustawy o Policji do załatwienia sprawy przywrócenia A.G. do służby w Policji i wypłacie zaległego uposażenia właściwy jest Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, a nie Komendant Główny Policji. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy zakreślonej treścią normy art. 42 ust. 7 w związku z treścią art. 42 ust. 1-6 i art. 32 ustawy o Policji. Zatem skarga jest kierowana do nieodpowiedniego organu i z tych też względów zarzuty skargi, jako skierowanej do niewłaściwego organu, nie sposób ocenić. Dodano, iż Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 16 października 2010 r. dokonał oceny działań Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w aspekcie przywrócenia do służby skarżącego i wypłacie zaległego uposażenia, jednakże sprawa nie dotyczy bezczynności tego organu w rozpatrywaniu zażalenia przewidzianego w przepisach art. 35 i nast. Kpa. W ocenie Sądu I instancji, nie są trafne twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia niezbędnych do wniesienia zarzutu bezczynności, to jest skorzystania z zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. Skarżący ze środka takiego skorzystał, jednakże w skardze zarzut bezczynności skierował wobec niewłaściwego organu. Od powyższego wyroku A.G. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 kpa poprzez niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że intencją i zamiarem skarżącego było zaskarżenie bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie wniesionego w dniu 5 lipca 2010 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, tj. niewydanie stosownego rozkazu personalnego przywracającego skarżącego do służby oraz niedokonanie wyliczenia i wypłaty należnych kwot pieniężnych tytułem zaległego uposażenia za okres pozostawania poza służbą. Jak skarżący wskazywał w uzasadnieniu skargi w chwili wnoszenia skargi na bezczynność upłynęły 3 miesiące od dnia wniesienia w/w zażalenia, które nie zostało rozpoznane. Wolą skarżącego przy wnoszeniu skargi było podjęcie przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcia odnośnie wniesionego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wniosek skargi także na to wskazywał, stanowiąc iż skarżący wnosi o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do zakończenia sprawy A.G. o przywrócenie do służby w Policji- wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego zażalenia. Podkreślono, iż porównanie treści wniosku i uzasadnienia skargi prowadzi do konkluzji, że skarżący wyraził w sposób należycie jasny przedmiot bezczynności Komendanta Głównego Policji, W odmienny sposób został tenże przedmiot interpretowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że zaskarżona do WSA w Warszawie bezczynność Komendanta Głównego Policji dotyczyła nierozpoznania przez ten organ zażalenia o którym mowa w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika zarówno ze skargi na bezczynność jak i wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że rodzaj postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego jest ściśle określony i jest to katalog zamknięty. W przypadku rozpoznania zażalenia na bezczynność organu uprawniony do tego organ nie wydaje żadnych ze wskazanych postanowień ani innych aktów, o których mowa w pozostałych punktach art.3 § 2 P.p.s.a. Zażalenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przeważa pogląd, że rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art.123 kpa. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art.141 § 1 w zw. z art. 37 kpa. Strona nie ma zatem uprawnień podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. Ponadto w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie bezczynności w wydaniu aktów bądź dokonaniu czynności, o których mowa w pkt 1 - 4a powołanego przepisu. Należy zatem wskazać, że na niewydanie przez Komendanta Głównego Policji postanowienia w trybie art. 37 § 1 kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu w zakresie objętym art. 37 § 1 kpa. Postanowienie takie nie kończy bowiem postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani nie służy na nie zażalenie, tak jak wymaga przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy P.p.s.a.. Zatem skarga na bezczynność organu polegającą na niewydaniu postanowienia w trybie art. 37 kpa nie przysługuje, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, i z tej przyczyny skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na marginesie należy poza tym wskazać, że Komendant Główny Policji wydał w dniu 16 października 2010 r. na podstawie art. 37 § 2 kpa postanowienie nakazujące organowi I instancji załatwienie sprawy do dnia 30 listopada 2010 r. (k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Powtórzyć trzeba, za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), że regulacja zawarta w art. 189 powołanej ustawy ma charakter samodzielny. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania z urzędu, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi oraz czy nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia. Skoro wyrok został zaskarżony w całości, to w zaistniałej w sprawie sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej, które nie podlegały rozpoznaniu.