I SA/Po 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Skwierzyńska Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności zarządzenia Burmistrza oddala skargę /-/W. Zygmont /-/K. Pawlicki /-/M. Skwierzyńska Rada Miasta i Gminy Szamocin w dniu [...] grudnia 2009r. podjęła uchwałę nr XXIX/230/09 w sprawie budżetu Miasta i Gminy Szamocin na 2010 rok. W § 13 uchwały upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy do m.in. dokonywania zmian w budżecie polegających na przeniesieniach w planie wydatków między paragrafami i rozdziałami w ramach działu w zakresie wydatków na wynagrodzenia oraz wydatków majątkowych. Z kolei w § 15 utworzono rezerwę ogólną w wysokości [...]zł oraz rezerwę celową na realizację zadań własnych w zakresie zarządzania kryzysowego w wysokości [...]zł. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy Szamocin, działając na podstawie art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 13 pkt 3 w/w uchwały Rady dokonał następujących zmian budżetu Miasta i Gminy Szamocin na 2010r.: - rozdysponował częściowo rezerwę ogólną na wydatki bieżące sklasyfikowane w rozdziale 75818 § 4810 w kwocie [...]zł oraz - z kwoty [...]zł przeznaczył [...]zł na wydatki inwestycyjne w rozdziale 60016 § 6050 (z uzasadnienia zarządzenia wynika, że kwota 16.960zł przeznaczona została na zwiększenie wydatków na inwestycję "Przebudowa układu drogowego w Szamocinie") - pozostałą kwotę [...]zł przeznaczył na zwiększenie wydatków bieżących w rozdziale 75412 § 4270 (w uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że powyższa suma sfinansuje zakup usług remontowych – naprawa samochodu strażackiego). Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010r. o nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekło nieważność w/w zarządzenia nr [...] w części dotyczącej zwiększenia wydatków o kwotę [...]zł sklasyfikowanej w rozdziale 60016 § 6050 załącznika nr 2 pn. Plan wydatków i załącznika nr 4 pn. Wykaz zadań inwestycyjnych – jako podjętym bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do przepisu art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych podziału rezerw utworzonych w budżecie dokonuje organ wykonawczy. Rezerwa ogólna sklasyfikowania w rozdziale 75818 w paragrafie 4810 należy do grupy wydatków bieżących, zatem może stanowić tylko źródło pokrycia wydatków bieżących w wyniku jej rozdysponowania. Wydatki inwestycyjne stanowią grupę wydatków uchwalaną przez radę (stosownie do art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) i to tylko rada posiada kompetencje zwiększania tych wydatków, za wyjątkiem, gdy postanowi o utworzeniu rezerwy celowej ze wskazaniem celu przeznaczenia na wydatki majątkowe. W budżecie na 2010r. Rada nie utworzyła rezerw celowych na wydatki inwestycyjne. Zatem brak jest podstaw prawnych do zwiększenia wydatków na inwestycje pn. Przebudowa układu drogowego w Szamocinie w wyniku rozdysponowania rezerwy ogólnej w kwocie [...]zł. W skardze z dnia [...] stycznia 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy Szamocin wniósł o uchylenie w całości uchwały RIO z dnia [...] grudnia 2009r. W ocenie skarżącego wydane przez niego zarządzenie podjęte zostało na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale w sprawie budżetu Miasta i Gminy. Ponadto w tym samym zarządzeniu organ dokonał również zmiany polegającej na zmniejszeniu planu wydatków bieżących w rozdziale 60016 w § 4270 o kwotę [...]zł i przeniesieniu tej kwoty do § 6050 w tym samym rozdziale, co spowodowało zwiększenie planu wydatków majątkowych. Powyższa zmiana nie została przez organ nadzoru zakwestionowana. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych to burmistrz dokonuje podziału rezerw, czyli rezerwy ogólnej i celowej. Wskazana ustawa nie definiuje pojęcia "rezerwy ogólnej" i nie zawiera również wskazań na jakie wydatki rezerwa ogólna może być przeznaczona. W tej sytuacji organ wykonawczy, dzieląc rezerwę ogólną, może przeznaczyć ją zarówno na wydatki bieżące jak i inwestycyjne. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru – Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządach gminnych stwierdziła nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Szamocin z dnia [...] listopada 2010r. w części dotyczącej zwiększenia wydatków inwestycyjnych. Wniesiona przez Burmistrza skarga okazała się bezzasadna z następujących przyczyn: - po pierwsze – uchwała Rady Miasta i Gminy Szamocin w sprawie budżetu na rok 2010 w § 13 pkt 3 wyraźnie stanowi, że upoważnienie Burmistrza do dokonywania zmian w budżecie dotyczy przeniesień w planie wydatków między paragrafami i rozdziałami w ramach działu, w zakresie wydatków na wynagrodzenia oraz wydatków majątkowych. W związku z powyższym prawidłowe było tylko przeniesienie dokonane w odniesieniu do kwoty [...]zł, polegające na zwiększeniu wydatków na zadania bieżące (zakup usług remontowych). W tym przypadku umniejszono odpowiednią kwotę w rozdziale 75818 (rezerwy ogólne i celowe) § 4810 (rezerwy) i zwiększono wydatki w rozdziale 75412 (ochotnicze straże pożarne) § 4270 (zakup usług remontowych). Dokonane zmiany pozostawały w zgodzie z art. 257 ustawy o finansach publicznych, w którym upoważniono zarząd (burmistrza) do dokonywania zmian w planie wydatków jednostki w ramach działu w zakresie wydatków bieżących (punkt 3). Ponadto działanie Burmistrza mieściło się w zakresie upoważnienia udzielonego przez Radę zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Rada upoważniła bowiem Burmistrza do dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. W uchwale z dnia [...] grudnia 2009r. wskazano, iż dokonywanie zmian obejmuje zakres wydatków na wynagrodzenia i wydatki majątkowe. Powyższe oznacza, że Burmistrz mógł dokonywać zmian w zakresie wydatków majątkowych, jeżeli te sklasyfikowano w ramach działu. - po drugie – dokonywanie zmian między rozdziałami i paragrafami w ramach działu powinno odbywać się w zgodzie z treścią art. 236 ustawy o finansach publicznych. W ust.2 zdefiniowano pojęcie wydatków bieżących jednostki samorządu terytorialnego, przez które rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei w ust. 3 w/w artykułu wskazuje się, iż w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: - wydatki jednostki budżetowych, w tym wynagrodzenia i wydatki związane z realizacją zadań statutowych; - dotacje na zadania bieżące; - świadczenia na rzecz osób fizycznych; - wydatki na programy finansowane m.in. z budżetu Unii Europejskiej; - wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji; - obsługę długu. Natomiast ust. 4 stanowi, iż w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się: - inwestycje i zakupy inwestycyjne; - zakup i objęcie akcji i udziałów; - wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. W tym miejscu należy zauważyć, że w komentowanej regulacji przyjęto analogiczną do podziału dochodów konwencję konstrukcyjną. Enumeratywnie wymieniono wydatki majątkowe i uznano, iż wszelkie inne zaliczane są do wydatków bieżących (por. "Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny" pod red. E. Ruśkowskiego i J. M. Salachny, Gdańsk 2010; komentarz do art. 236, str. 743-747). Analizowane przepisy pozwalają więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Szamocin był uprawniony do dokonywania zmian w budżecie zgodnie z ustawą o finansach publicznych i w ramach udzielonego mu upoważnienia, zawartego w uchwale Rady Miasta z [...] grudnia 2009r., tylko w zakresie obejmującym przeniesienia w planie wydatków między paragrafami i rozdziałami w ramach działu. Niedopuszczalne natomiast było przeniesienie części kwoty rezerwy ogólnej w celu zwiększenia wydatków na inwestycje pn. Przebudowa układu drogowego w Szamocinie. W związku z powyższym podzielić należy pogląd wyrażony przez organ nadzoru, iż rezerwa ogólna, o której mowa w art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, należy do grupy wydatków bieżących, zatem może stanowić źródło pokrycia wydatków bieżących w wyniku ich rozdysponowania. Wydatki inwestycyjne stanowią zaś grupę wydatków uchwalonych przez radę (art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). W omawianej sprawie Rada Miasta i Gminy Szamocin nie utworzyła rezerw celowych na wydatki inwestycyjne. Tym samym prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że skarżący Burmistrz nie miał podstaw prawnych, aby w zarządzeniu z dnia [...] listopada 2010r. rozdysponować rezerwą ogólną w kwocie [...]zł i przeznaczyć na zwiększenie wydatków inwestycyjnych w rozdziale 60016 (drogi publiczne gminne) § 6050 (wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych). W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W. Zygmont K. Pawlicki M. Skwierzyńska kk