II SA/Kr 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Jacek Bursa Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia 14 września 2010 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Z. D. rozbiórką obiektu budowlanego - tj. garażu typu [...] o wymiarach 4,90 m x 3,0 m, zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce nr "1", obr. [...], zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej". Decyzja została doręczona Z. D. dnia 4 października 2010 r. Zawarto w niej pouczenie, myśl którego od decyzji służy stronom odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., ul. [...], K., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w terminie 14 dni od daty doręczenie. W dniu 18 października 2010 r. Z. D. nadał w K. przesyłkę pocztową, oznaczając w niej jako adresata - " Urząd Wojewódzki Wydział Środowiska i Rolnictwa, Al. IX Wieków, K. " Pismo to zostało zwrócone przez pocztę nadawcy w dniu 3 listopada 2010 r. z informacją, że wymieniony wydział został zlikwidowany. Skarżący wniósł następnie do Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli, Al. IX Wieków, K. pismo z daty 4 listopada 2010r., w którym twierdził, że powyższa przesyłka zwrócone mu przez pocztę zawierała wniesione w terminie pismo, kierowane do organu jakim jest Urząd Wojewódzki, które winno zostać przekazane po myśli art. 65 k.p.a. Do pisma z daty 4 listopada 2010r. Z. D. dołączył kserokopie dowodu nadania przesyłki 18 października 2010 r. i zwróconej koperty, oraz oryginał odwołania z daty 18 październik 2010r., adresowany – " [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ul. [...] K. za pośrednictwem PINB w K. Powiat Grodzki." Postanowieniem z dnia 16 listopada 2010r., znak [...], powołując w podstawie prawnej wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] przekazał odwołanie Z. D. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, zaś tenże [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst -Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 14 września 2010 r., znak [...] zostało wniesione przez Z. D. z uchybieniem terminu. Orzekając w ten sposób podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy obowiązany jest, zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona stronie na zasadach określonych w art. 40 k.p.a. z dniem 4 października 2010 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W świetle art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Przesyłka zawierająca odwołanie - jak wskazuje strona skarżąca w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r., wysłana została w dniu 18 października 2010r. na adres Urzędu Wojewódzkiego w K., Wydział Środowiska i Rolnictwa została zwrócona nadawcy przez urząd pocztowy z adnotacją : "Wydział zlikwidowany... ". Przesyłka ta nie wpłynęła na dziennik podawczy Urzędu Wojewódzkiego w K.. Z kolei pismo Z. D. z dnia 4 listopada 2010 r. wraz z odwołaniem z dnia 18 października 2010 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 8 listopada 2010 r. i wpłynęło na dziennik podawczy [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 12 listopada 2010 r. Do wyżej wymienionego pisma wyjaśniającego dołączono kserokopie koperty i potwierdzenia nadania listu poleconego z dnia 18 października 2010r. Z cytowanej treści art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. wynika , że aby można było uznać wniesienie podania za skuteczne musi ono wpłynąć na dziennik podawczy organu, do którego jest adresowane. Przesyłka zawierająca w myśl oświadczenia Z. D. odwołanie, nie wpłynęła do żadnego organu. Brak wpływu pisma na dziennik podawczy organu skutkuje uznaniem, że nie zostało ono wniesione. W przypadku przesyłki nadanej w dniu 18 października 2010r. brak jest daty jej wpływu do organu, tym samym ewentualne pismo znajdujące się w przedmiotowej przesyłce nie zainicjowało sprawy, gdyż bieg terminów, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. rozpoczyna się z chwila doręczenia pisma organowi administracji publicznej. Błędnie nadana przesyłka zwrócona nadawcy, co do której nie można stwierdzić co zawierała, nie może być zatem uznana za skutecznie wniesione odwołanie. W tej sytuacji zasada, iż podanie wniesione do organu administracji publicznej niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu - wynikająca z art. 65 § 2 k.p.a. - nie będzie miała zastosowania. Przekazywanie sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może bowiem nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej Przesyłka zawierająca pismo z dnia 4 listopada 2010r. wraz z odwołaniem, adresowana do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli w K. nadana została przez Z. D. w urzędzie pocztowym w dniu 8 listopada 2010r. i wpłynęła na dziennik podawczy [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 12 listopada 2010r. Przesyłka ta została przekazana postanowieniem Wojewody [...] wydanym na podstawie art. 65 §1 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki celem załatwienia zgodnie z właściwością. Zatem zgodnie z treścią art. 65 § 2 k.p.a., dla prawidłowego określenia terminu wniesienia odwołania należy przyjąć datę nadania przesyłki adresowanej do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli w K. w urzędzie pocztowym K. - tj. 8 listopada 2010r. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło z dniem 4 października 2010r., upływ terminu do wniesienia odwołania nastąpił z dniem 18 października 2010r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego złożenia, przy czym w piśmie z dnia 4 listopada 2010r. Z. D. nie zawarł wniosku o przywrócenie uchybionego terminu . W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 grudnia 2010 r., znak [...] Z. D. zarzucał, że w zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu, iż odwołanie musi wpłynąć na dziennik podawczy organu, do którego jest adresowane żeby można je uznać za skutecznie doręczone - jest błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Zgodnie z Art. 57 § 5, pkt 2 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Do zachowania terminu wystarczające zatem jest nadanie przesyłki na Poczcie Polskiej. Decyzję skarżący otrzymał w dniu 4 października 2010r., więc odwołanie od niej zostało wysłane z zachowaniem terminu. Strona nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne błędy w działaniu poczty, bądź organów administracji publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., każdy organ mógłby odmówić przyjęcia przesyłki na dziennik podawczy i żadne podania nie zostałyby skutecznie doręczone. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności, bądź wydania ich z naruszeniem prawa zostały wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Nieuwzględnienie skargi powoduje zaś jej oddalenie, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonych w nich materiałów i przebiegu postępowania, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptuje w całości ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w rozstrzyganej kwestii incydentalnej, Na wstępie należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej nie jest kwestionowany fakt doręczenia Z. D. decyzji organu pierwszej instancji w dniu 4 października 2010 r. W tej sytuacji termin do jej zaskarżenia upływał z dniem 18 października 2010. Bezspornym jest, że w tym dniu 18 października 2010 r. skarżący nadał w polskim urzędzie pocztowym operatora publicznego przesyłkę adresowaną do Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Środowiska i Rolnictwa, oraz że została ona zwrócona przez pocztę bez doręczenia adresatowi, z informacją o likwidacji Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Termin do dokonania czynności procesowej jest zachowany wówczas, gdy zostanie ona zdziałana przed właściwym organem administracji publicznej. Artykuł 63 § 1 k.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przypadku pisma termin jest zachowany, o ile strona złożyła je bezpośrednio do organu (na jego biuro podawcze lub w inny sposób, np. poprzez wręczenie osobie upoważnionej do odbioru takich pism). W sytuacji, kiedy pismo nie zostało złożone bezpośrednio organowi administracji, ustawodawca w określonych wypadkach wprowadza fikcję prawną zachowania terminu wprowadza. I tak, zgodnie z treścią art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Ponadto, w myśl art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Artykuł art. 65 § 1 k.p.a. stanowi przy tym, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z art. 65 § 2 k.p.a. i innych powołanych uprzednio regulacji wynika zatem, że podanie uznaje się za założone z zachowaniem terminu, jeżeli wniesiono je do organu niewłaściwego – zarówno bezpośrednio, jak i w sposób przewidziany w art. 57 § 2 k.p.a. – przed upływem przepisanego terminu. Istotne jest jednak, że dla zachowania terminu w sposób, o którym mowa w art. 65 § 2 k.p.a., pismo musi być wniesione do podmiotu, będącego organem administracji publicznej. Jeżeli pismo jest wnoszone do jednostki, która nie jest organem administracji publicznej, zasada, iż podanie wniesione przed upływem terminu uważa się za wniesione z jego zachowaniem nie będzie miała zastosowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/06, Lex Omega nr 316667). W sprawie niniejszej skarżący zaadresował pismo nadane pocztą dnia 18 października 2010r. do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w K.. Wyraźnie zatem skierował je nie do organu administracji publicznej, a do konkretnego wydziału urzędu. Urząd wojewódzki i jego wydziały nie są organami administracji publicznej, lecz jednostkami pomocniczymi - biurem organu administracji publicznej, którym jest wojewoda. Jeżeli pismo wnoszone jest do jednostki pomocniczej organu wskazanej wyraźnie z nazwy, nie można uznać, że zostało skierowane do organu administracji publicznej, a co za tym idzie, że wniesienie w ten sposób pisma przed upływem terminu powoduje jego zachowanie zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. Trzeba też zaznaczyć, że Z. D. powyższe pismo skierował do jednostki pomocniczej niewłaściwego zresztą organu administracji publicznej, która nie istniała w dacie nadania korespondencji. Wbrew temu, co twierdzi skarżący brak było podstaw do przekazania pisma przez pocztę innej odpowiedniej jednostce, której nie oznaczono, zaś adresatem nie był Wojewoda [...]. Nie jest też prawdą, by pierwsze z pism było kierowane w sposób ogólny do Urzędu Wojewódzkiego. Znajdująca się w aktach administracyjnych kopia koperty i dowodu nadania korespondencji (k. 6 akt organu drugiej instancji), a także kserokopia dowodu nadania przekazana przez skarżącego przy piśmie uzupełniającym skargę z daty 4 kwietnia 2011r., świadczą o tym, że wysłane pocztą dnia 18 października 2010r. zostało zaadresowane, a więc skierowane do wyraźnie wskazanego wydziału urzędu. Postępowanie pracownika poczty, próbującego doręczyć tak zaadresowaną przesyłkę, było zatem prawidłowe albowiem nieistnienie adresata (wskazanego wyraźnie wydziału w Urzędzie Wojewódzkim) uniemożliwiało jej doręczenie. Wskutek tego nie można przyjąć też, aby doszło do skutecznego doręczenia pisma, nadanego w dniu 18 października 2010 r. organowi niewłaściwemu. Uwzględnić należy również fakt, że działanie skarżącego nie było spowodowane mylnym pouczeniem, ani innymi uchybieniami ze strony właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania, wraz ze wskazaniem pełnego adresu organu odwoławczego i informacją o tym, że środek zaskarżenia winien być wniesiony za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Adres organu pierwszej instancji jest podawany rutynowo na każdej stronie aktu administracyjnego w dolnej części kartki. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby jakiekolwiek inne działanie organów nadzoru budowlanego mogło u skarżącego wywołać mylne przekonanie, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ, mający siedzibę w K. – a tym bardziej, że odwołanie kierować należy do jednostki pomocniczej takiego organu. Z odwołania, znajdującego się w aktach sprawy (k. 5 akt organu drugiej instancji) wynika zresztą wyraźnie, że Z. D. zamieszkały w K. miał pełną świadomość, w jaki sposób i do jakich organów mających siedzibę w K. skierować środek zaskarżenia, bowiem w piśmie takie organu wskazał. Z przyjętego przez organ odwoławczy zapatrywania prawnego nie wynika w żadnym wypadku – jak to zarzuca skarżący – iż organ administracji publicznej zawsze mógłby odmówić przyjęcia pisma na dziennik podawczy. Możliwość taka nie istniałaby, gdyby korespondencja była skierowana w sposób wyraźny do organu, nawet niewłaściwego, a nie jego jednostki pomocniczej, a także wówczas, gdyby skierowano ją ogólnie do urzędu, bądź też do istniejącego wydziału. Tak zresztą stało się, kiedy skarżący skierował pismo do Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w K.. Wówczas pismo zostało przyjęte i doszło do skutecznego doręczenia. Inaczej jednak przedstawia się sytuacja, kiedy skarżący – mimo wyraźnego, prawidłowego pouczenia – pismo kieruje do nieistniejącego biura, które miałoby obsługiwać organ administracji. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.